2009
年以来，连续十年的中央一号文件都将土地确权作为开展农村工作的重点任务。
2018
年中央一号文件明确指出要“全面完成土地承包经营权确权登记颁证工作”、“落实好第二轮土地承包到期后再延长
30
年的政策”。土地确权是农村土地制度改革的基础环节，对于推动土地流转、适度规模经营以及新型经营主体培育具有重要意义。在各级政府高度重视以及持续推进下，全国各地都在如火如荼推进该项工作，且多数地区的农民已经拿到了土地确权证书。笔者的老家也于
2017
年
2
月正式启动土地确权，但在推进过程中遇到了一系列问题，导致工作开展一年仍未圆满完成。
一、土地确权基本情况
我村共有农户
320
户，人口总计
1200
人。
2017
年全村上报耕地总面积
1100
亩，人均耕地面积
0.92
亩，属于周边自然村中耕地面积较小的村落。
村里目前的土地分配格局形成于
1997
年的二轮承包以及
2004
年再次承包。国家于
1997
年
1
月
1
日正式启动农村土地二轮承包，
1997
年
2-5
月，我村分阶段、按步骤，以生产队为单位，迅速完成了土地测量、地块划分以及全村
306
户村民抓阄分地以及确权颁证过程，土地承包经营权证顺利发到每个农户手中。
2004
年，我村积极响应国家政策，以生产队为单位开展土地再次承包。原计划是重新开展土地测量、地块划分以及抓阄分地，但当时由于生产队坚持要求保留机动用地，而农户则坚持把所有耕地分配到户，双方僵持不下，最终只有第一生产队，也就是笔者所在的生产队，在生产队妥协的情况下完成了土地的再承包，
43
户农户重新分配了
200
亩耕地，其他生产队则维持
1997
年的分配结果。但此轮承包只有口头协议，没有发放承包经营权证。
我村新一轮的土地确权开始于
2017
年
2
月，至
2018
年
2
月，仍有
12
户农户没有在农村土地（耕地）承包合同上签字。
二、土地确权中存在的问题
二轮承包在短短三个月内便
100%
完成，而此次确权历时
1
年之久，仍有
12
户农户尚未同意，为什么这次会拖这么久？为什么还有钉子户？确权过程中还存在哪些问题？下面结合我村开展确权工作实际进行简要说明。
（一）为何会拖这么久？
“签了有啥用”：政策理解不透
在确权工作起步阶段，多数农户不清楚确权的目的、意义，对于土地确权后对自己今后的生产生活可能产生的影响不能做出明确判断，因此大都存在明显的观望、拖延心理，主要原因是对国家政策没有把握，没有意识到土地确权在保护农民合法权益、提高土地产出效益、缓解农村贷款抵押不足等问题方面的强大功能。农户获得相关信息和知识的主要渠道是靠村干部传达，而有些村干部则缺乏这方面的意识和能力，导致政策无法上通下达，确权工作一再搁置。
“忙不过来”：工作人员不足
村支书在访谈中提到“天天事儿这么多，就为这个事儿，有些户要跑十来次，我们就俩人，人手根本不够”。
2006
年农业税全面取消后，由于村里事务性工作减少，且难以保障基本工资，村干部由村支书、会计、妇女主任以及
5
个生产队队长共
8
人组成的队伍压缩成只有村支书和会计
2
人组成的队伍。书记和会计组成的工作组不仅要制定实施办法、搜集资料、确认地界，还要及时妥善处理矛盾，精力和时间远远不够，这是无法高效完成此项工作的重要原因之一。
“找不到人”：户主外出打工
多数户主在农闲季节都外出打工，农忙季节也就回来几天，且都会处于紧张繁忙的状态，找不到户主签字在一定程度上也影响了确权工作进度。有些年轻户主甚至整年不回家，在这种情况下，村干部为尽快完成任务，通常选择在简要通知户主后，找其他农户代为签字。从严格意义上讲，这种做法并不符合规定，存在承包合同失真的风险。
（二）为何还有钉子户？
“
我是这个村的人，凭啥我没地”
——
历史遗留问题
“我拿着这个去找律师跟书记打官司，你看能成不
?
”当村民老五揣着他皱巴巴的小绿本提出这个问题时，说明本村土地确权的矛盾纠纷处理还在路上。
2004
年土地再承包时，农业税尚未取消，据村里的资料统计，为减轻税收负担，有
16
户农户放弃了部分土地的经营权
,
有
5
户放弃了所有土地的经营权，其中就包括老五，放弃土地后老五携家人一起外出打工，在北京做装修工人。现在老五已
65
岁，背已微驼，自己也坦言“装修的活干不动了，这点力气种地还可以”，但他现在已经没有地了。与老五处境类似、无地或少地的农户在我们村以及周边村还有很多，新一轮的土地确权登记激发了他们借此调整土地分配的希望，然而在村集体没有可分配的机动用地的情况下，现有的国家政策无法满足他们的诉求，由于争议不能达成一致，少地农户拒绝在合同上签字，拖延了确权工作进程，我村
12
户未签字农户均为少地农户。
（三）确权程序是否规范？
“多此一举，还是那些数”：程序不规范
部分村民认为土地确权是多此一举，因为本轮确权前没有对土地进行再次丈量，而是沿用了上一轮承包时的数据，没有产生实际意义。从确权的具体做法来看，我村执行该项工作的程序并不规范，没有结合相关法律、政策制定标准化的土地确权流程，除了缺少入户调查、资料审核、地块指认等程序外，还缺少最关键的土地测量环节。村会计表示，农业税取消之前，部分农户为避税，少报土地面积，导致虽然现在全村上报耕地面积为
1100
亩，但实际使用耕地面积约为
1400
亩，而这些偏差也没有在此次确权中得到矫正。
三、推进确权、加强土地成果利用的相关建议
（一）加强土地确权、流转政策宣传
创新宣传方式，通过新闻专题报道、收音广播等农民喜闻乐见的方式进一步加强土地确权颁证的宣传、引导和规范。提高农户对国家土地改革制度和相关政策的认知水平以及对土地确权的认可度和满意度。
（二）妥善安置无地、少地农民
要形成多元化的纠纷协调机制，妥善处理村民之间、村民与村集体之间因土地问题产生的矛盾。对于无地或少地的农户，特别是已经没有外出务工能力的群体，尽可能安排其他就业机会，如村里的保洁员、基建管理员等，让无地、少地农户也吃上定心丸。
（三）加强土地确权成果利用
土地确权只是土地改革的第一步，农民是否能够真正从中获益还要看后续是否有配套举措。
要加快培育新型经营主体。一是培育本地规模户。
今年开始，县城回村的路上出现了多个果蔬采摘园，主要经营品种包括奶油草莓、樱桃等。采摘园的经营者都是周边村子的规模户，灵活采用现场体验以及电商两种销售模式，拓宽市场渠道。我村交通方便，地理优势明显，在明确主导产业和市场之后也可借鉴推广这种模式，推动一二三产融合。
二是吸引外来经营主体。
建设线上土地流转交易平台，充分利用土地平整、没有工业污染痕迹等优势，吸引龙头企业租地建设绿色、有机农产品量产基地，农民土地折价入股，参与基地运营分红。鼓励基地雇佣无地、少地农户，提高本地就业水平。
要推动土地经营权抵押贷款。
访谈中，一农户提到养獭兔效益很好，自己有养殖意愿但没有启动资金。在得知可以用土地确权后颁发的经营权证做抵押从银行贷款后，他表示今年下半年可以考虑相关产业。经营权的贷款抵押功能，有助于我村突破传统单一的低投入作物种植，实现经济作物、养殖业等较高附加值产业的快速发展。
要通过地块调整实现土地连片经营。
我村土地分散化、细碎化程度较高，如某农户家
6.41
亩的土地却分散在村子周边的
8
个地方。土地确权后，鼓励农户开展地块交换、小块并大块，帮助其整合土地资源，提高机械化水平和农业生产的规模效率。
