近年，我市出现“5名留守儿童在垃圾箱内死亡”、“4名留守儿童在家中喝农药自杀”等事件，将毕节留守儿童问题推到风口浪尖上，“毕节”也作为留守儿童问题的代名词。为此，我市坚持问题导向，做了一些努力、探索和尝试，希望借本次全国地方立法研讨会之机，将留守儿童保护问题纳入法治视野，让留守儿童立法保护的步子迈得更快一些。 明晰各环节责任主体的职责，使留守儿童合法权益得到有效保护、伤害事件得到有效遏制、留守儿童生命安全得到有效保障、身心成长环境得到有效改善。

一、我市留守儿童现状

毕节市位于贵州省 西北部，辖7县1区， 截止2016年3月， 全市共904万人， 其中 有125.9万贫困人口，分别占全国的2.26%、全省的25.54%； 有 外出务工人员189万人 。 经统计，2015年 全市共有农村留守儿童374187人。

经过全市人民的共同努力，截止2016年6月30日，全市有农村留守儿童 154816户261205人 ，其中 祖父母、外祖父母监护245022人，其他亲戚朋友监护14971人，父或母监护但无监护能力1212人；监护较好的154470人、监护一般的104126人、监护差的2609人。

二、我市在留守儿童保护上的探寻

近年来，我市各级政府高度重视留守儿童关爱保护工作， 认真贯彻落实中央和省的相关政策文件精神，坚持问题导向，注重标本兼治，强化依法管理， 不断 健全完善留守儿童困境儿童关爱救助保护 工作机制，建立了常态化督查机制和留守儿童困境儿童台账档案动态管理制度，有序推进留守儿童困境儿童关爱救助保护工作 。

（一）“三个精准”夯实工作基础。一是 精准建档立卡。 按照“五个一” （ 一 张进村 入户排查照片、一张爱心关爱卡、 一张安全知识宣传画、一份法律法规宣传册、一封致留 守儿童父母的信 ）要求， 对全市农村留守儿童进行了集中摸底排查、 精准识别 ，精准建档立卡 ， 实行分类动态管理， 定期开展风险评估 。二是 精准落实队伍。 市县乡三级落实专职工作人员，在市县两级民政部门增设留守儿童工作的专门机构， 选好配齐留守儿童关爱 日常工作队伍 ，深入开展党政干部和业务骨干 “双线培训” 工作，已培训各级干部5500多名，业务骨干3500多名人。三是 精准整治问题。 组织力量对留守儿童居住环境、校园及周边环境、人身安全隐患和心理健康状况、 矛盾纠纷等进行集中排查整治， 共排查消除安全隐患13999个。

（二）“四个坚持”落实关爱责任。一是 采取“四个一批”有效落实家庭监护 （ 劝父母返家照料一批、劝父母携带外出一批、委托监护照料一批、机构临时管护一批 ） 。劝返45311名 留守儿童父母回乡 就业创业，减少留守儿童53552名；动员有条件的外出务工人员携带未成年子女外出共同生活，减少留守儿童9141名； 在村委会参与下签订《三方委托监护协议书》，委托有能力的亲属代为监护， 签订委托监护协议177286份 ； 目前 由 福利机构临时监护留守儿童117名。二是 通过 “四个注重” 充分发挥政府治理作用。 注重分类施策， 各县（区）制定《留守儿童风险评估标准》，由乡、村基层干部和学校教师对留守儿童按三个等级进行风险评估，分类管理，对风险等级低的，采取“一对多”帮扶；对风险等级高、安全隐患大的，进行“一对一”、“多对一”精准帮扶。 注重设施建设， 多方筹 资近12亿元，新建寄宿制学校学生宿舍、食堂135万平方米 ； 建成山村幼儿园有611所，解决37400名儿童就近入园问题；建设留守儿童之家2085个、 “阳光家园”16个，开通亲情电话3000多部，视频聊天室726个 ; 投资6042万元，建设未成年人救助保护中心和儿童福利院。 注重救助保障， 织牢织密留守儿童、困境儿童基本生活保障安全网， 将20859名留守儿童纳入低保范围，开展医疗救助34807人次、临时救助12977户次、住房救助11793人， 将 11057 名困境儿童纳入保障， 发放补助金3863万元 。 注重就业扶持，通过实施“千企万人”就业工程、“3个15万元”扶持政策，全市 累计提供就业岗位30415个，开展集中就业招聘活动33场，引导22607名返家留守儿童父母在本地创业就业。三是 坚持学校尽责。 认真开展“ 四在学校·幸福校园 ”（ 吃在学校解食忧、住在学校受关爱、学在学校长知识、乐在学校感幸福 ）， 规范农村 寄宿制中小学管理 ， 对实施“营养改善计划”学校加强食品安全监管 。同时，学校建立心理咨询室，由专兼职心理教师，对留守儿童加强心理疏导 。四是 坚持社会参与。 妇联组织 以“代理家长” “爱心家长” 等形式 开展“蒲公英行动”等 关爱活动，资助留守儿童 3000 多名 。共青团组织建设“微笑小屋”21个，组织志愿者为留守儿童提供心理咨询、法律援助等关爱服务；建成“希望童园”32所，解决1280名农村幼儿入园管护问题。关工委和教育部门联合组织开展家长培训48000人次。 国务发展研究基金会 捐建254所山村幼儿园。 恒大集团 发动员工对大方县留守儿童、困境儿童进行“手拉手”帮扶。 “西安图书馆计划”在赫章县 捐建留守儿童图书阅览室。

（三）“三项措施”探索治本之策。一是 大力发展县域经济，引导扶持农民工返乡创业就业。现 初步建成70个省市县现代高效农业示范园区，形成了马铃薯、蔬菜、生态畜牧、特色经果、中药材、茶叶“ 六大板块经济区 ” ，带动创业就业。二是 加快户籍制度改革，按照国家和省的统一部署，加快户籍制度改革，通过“统一城乡户口登记，全面放开城镇落户限制，建立完善居住证制度”等措施，推进农民工市民化，为市内进城务工人员监护照料未成年子女创造更好的条件。三是 推进创建“法治毕节”。通过加强未成年人保护法律法规和政策措施宣传，让留守儿童家庭充分知晓、领会相关法律法规和文件精神，提高履行监护责任的法律意识，防止生而不养、养而不教。

三、留守儿童法律保护的困境

在留守儿童保护关爱工作中， 各级政府主动作为，积极依法履职，做了大量工作和努力，但留守儿童法律保护仍存在以下困境：

（一）法律适用有疑难，法律惩处不适当。从我市具体情况来看，造成留守儿童问题的重要原因是：在政府及其它有关单位或部门履职到位的情况下，一些监护人（主要是指有监护能力的父母）在一定时期内逃避监护责任。我国《治安管理处罚法》及《刑法》第二百六十一条对遗弃行为进行了明确规定，但两法所指的“遗弃”是指监护人负有 扶养义务 而拒绝扶养（如弃婴行为）的行为，我市一些监护人逃避监护责任的主观目的并非拒绝抚养，而是因迫于生计等主客观原因，逃避一定时期的监护和抚养责任，其行为不能认定为“遗弃”。国务院印发的《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》（以下简称《意见》）中规定，父母或受委托监护人不履行监护职责的，村（居）民委员会、公安机关和有关部门要及时予以劝诫、制止；情节严重或造成严重后果的，公安等有关机关要依法追究其责任。现实情况是，我市一些村（居）民委员会、公安机关和有关部门在及时予以劝诫、制止后，监护人仍不履行监护责任如何处理？何谓情节严重或造成严重后果的？公安等有关机关依法追究其责任还是回到了对“遗弃”行为的认定问题上。在司法实践中，我市目前还没有一例类似行为被治安处罚或是作犯罪处理。所以，在政府等有关单位和部门依法履行职责的前提下，监护人仍不履行法定监护责任行为既达不到治安处罚立案标准又不构成犯罪的情况下，如何在法律层面设计法律责任，从而有效督促监护人履行监护职责。

（三）相关法律法规有待完善。《未成年人保护法》、 《贵州省未成年人保护条例》 虽然对我国未成年人保护做了全面的规定，但倡导性规范较多，强制性条款较少，一些法律条文原则性较强，缺乏可操作性。我市95%以上留守儿童都是属于祖父母 、外祖父母监护， 未成年人保护法等法律法规并未对外出务工人员委托他人监护未成年人子女的方式 进行明确，在联系、督促留守儿童父母落实委托监护责任时，部分留守儿童父母以已订立口头委托协议为由，拒绝签订书面协议。一旦出现留守儿童事故，相关单位或部门无法证明已尽职责。

（三）一些新闻媒体发布不实新闻报道甚至故意歪曲报道，给当地政府等相关单位部门带来巨大压力。 如 毕节市七星关区2012年五名儿童垃圾箱死亡事件、2016年四名儿童服毒自杀事件发生后，个别媒体发布不实新闻报道，如：在五名儿童事件中，死亡儿童家庭其实已享受住房救助，但有媒体记者为制造轰动效应，刻意拍摄其危房图片用于新闻报道；在四名儿童事件中，死亡儿童家庭已享受社会救助，家中有粮、有腊肉，存折上有3000多存款，有的媒体在报道中却称“吃不上饭自杀”。这些不实报道，在网络上被转载上千次，引发大量不明真相网友发布质疑国家民生保障政策言论，对国家近年来着力保障民生形象造成了不良影响，给当地政府带来巨大压力。

四、完善法律保护的建议

留守儿童问题是一个社会难题，涉及多种法律关系，需要在立法层面上进行制度设计，形成“家庭、社会、政府”三位一体的综合长效保护机制，不断完善相关法律法规。

（一）进一步完善国家监护制度，设立专门的保护工作机构，同时优化户籍管理制度 。 一是成立专门的保护机构。目前我国没有明确的机构来专门从事保护留守儿童的相关工作，而往往是在某个部门临时下设一个机构来开展工作，如我市在民政部门下设立专门的留守儿童保护机构---留守儿童办公室。 但这样的机构是临时性的，未得到相应法律法规授予职权，对外也不具备独立的法人资格，难以有效保障留守儿童的权益。因此，建议通过立法，明确由特定部门或者授权特定组织作为专门的未成年人保护工作机构，行使相应职权、履行相应职责。二是推进户籍管理制度改革。对留守儿童而言，户籍管理涉及其在一个城市中能否享受到相应的教育、医疗等资源。建议通过完善立法，对在一个城市达到一定年限符合一定条件的农民工家庭，务工城市应为其家庭办理落户手续，对子女提供相应的教育、医疗等资源，从而缓解留守儿童问题。

（二）强化监护人监护职责，国家依法监督其履责。家庭监护是保障儿童健康成长的基础制度。一是强化父母作为法定监护人的义务和责任。父母作为第一顺位的法定监护人，决不能够因为务工等原因，就将保护孩子的责任推卸给他人、学校甚至社会，而放弃应尽义务。因此，建议通过立法进一步明确监护人的监护义务和相应法律责任，特别是针对监护人的遗弃行为、家暴行为、虐待行为和妨害义务教育行为应设置严格的法律责任，对于监护人委托他人代为监护的情况也应作出严格要求。二是明确国家对监护人履行义务状况进行监督和干预的权力。可考虑由保护机构、居委会、村委会、学校、家庭多方联动，为留守儿童建立监护档案，跟踪记录他们的成长状况，并将监护人履行监护职责的诚信情况纳入诚信系统，作为评定个人诚信的一项重要指标。保护机构在接到举报或者发现未成年人的监护状况较差时，有权展开调查并据此决定是否给予相应处罚。情况必要时，还可以限制、转移监护人的监护权。

（三）加强学校建设，优化留守儿童学习、成长环境。一是 加大对农村义务教育机构的投入，不断完善基础设施，积极进行校园安全保障，为留守儿童提供良好的校园环境。二是 优化课程设置、改进教学方法，通过提升教学质量、丰富校园活动、繁荣校园文化、加强心理辅导等多种方式，引导留守儿童全面发展、健康成长。同时，倡导积极向学生家长反馈情况，促进其关爱子女。

（四）推进社会保护联动，全方位关爱留守儿童。 通过立法促进社会力量整合、有效发动社会参与，尝试探索不同渠道募集社会资金，多管齐下开展公益项目；同时，积极鼓励、引导各种投资项目和创业实践，繁荣当地经济，从而为农民工提供充足的就业岗位，吸引其返乡就业、创业。最终，形成妇联、共青团等社会团体、各类企事业单位、公益组织和热心人士多方联动的格局，全方位致力于留守儿童的保护和救助工作。