当前，金融监管部门正在制定“十四五”时期的普惠金融规划，成本可负担、商业可持续预计将是规划考虑重点因素。

“普惠金融的特性之一就是发展的可持续性，而运用特惠金融的手段则不具有可持续性。”近日，中国社科院农村发展研究所研究员、中国小额信贷联盟理事长杜晓山接受21世纪经济报道记者专访时表示。

不同于普惠金融，特惠金融主要依赖于长期的外部补贴，如政府贴息等，二者的共同点是贯彻执行政府特定的战略意图和政策目标而开展的金融业务。杜晓山表示，我国以前和目前主要是靠用依赖补贴式的特惠金融手段，来弥补普惠金融最底端客户即贫困群体金融服务不足的缺陷，针对特定的政策目标和服务群体，例如脱贫攻坚战，是必要可行的。但特惠金融有固有的缺陷，易扭曲金融市场规律。引发寻租腐败等。

而对于部分学者所称诺贝尔奖获得者尤努斯创立的格莱珉银行不是普惠金融的观点，杜晓山则予以了反驳。

发展普惠金融既不同于过去那些追求高利润率的金融模式，也不同于慈善捐赠“输血”或者依赖外部资金补贴的金融业务模式。视觉中国

建议不再给大行下达普惠贷款30%增速目标

《21世纪》：2015年国务院印发的《推进普惠金融发展规划（2016-2020年）》，你受邀参与了规划制定时的意见征求和制定后的宣传推广。目前，规划已经执行完成，你怎么评价过去5年来我国普惠金融的发展？

杜晓山：我个人完全赞同近期央行发布的《中国普惠金融指标分析报告（2020年）》中的结论。

同时，我认为，我国普惠金融服务不充分、不平衡发展问题仍有待解决。不充分主要表现在欠发达农村地区和弱势群体，不平衡表现在地区、城乡、不同群体间的差异。

当前和今后要助力实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴的有效衔接，补齐老年群体普惠金融服务短板，“数字鸿沟”问题需要进一步重视解决；进一步加强国民金融教育和消费者权益保护；建立起统一标准的普惠金融评价体系来评估政策的执行效果等。

另外，我特别关注的《推进普惠金融发展规划（2016-2020年）》提出的“通过法律法规明确从事扶贫小额信贷业务的组织或机构的定位”的要求，至今没有完成，以及“积极探索新型农村合作金融发展的有效途径，稳妥开展农民合作社内部资金互助试点”的工作，进展不甚理想，希望今后能予以解决。

《21世纪》：过去几年，我国普惠金融领域贷款高速增长，截至今年三季度末普惠小微贷款余额18.6万亿元，同比增长27.4%，但增速连续两个季度环比下降，你认为是受哪些因素影响？增速是否到了拐点？

杜晓山：影响我国普惠金融贷款增速继续保持高增长的因素主要有多个方面：

一是连续多年高速增长后，基数越高维持高速增长越难。一些银行也有这样的看法和意见，希望增加灵活性。

二是监管部门加强了数据治理，过去的报告有些数据不准确、不符合标准，进行了调整剔除。

三是近两年受疫情冲击，去年普惠金融贷款增速高，而后疫情时期，疫情对小微企业运行的冲击仍在延续，今年继续维持高增长确实比较难。

四是当前小微企业的发展过程中也面临一些困难和问题，如原材料价格上涨、供应链不完整或中断，疫情演变的不确定性和前期各地自然灾害等各种因素叠加，对普惠金融的发展，特别是对银行的资产质量带来了一定影响。

五是导致传统小微企业贷款难的原有问题依然存在，如信息不对称、成本高、收益低、风险大、抵押担保难、小微企业生命周期短等。

六是体制机制问题，风控、激励约束、尽职免责等不到位。

近几年来，普惠金融政策一直聚焦在对中小微企业的支持方面，后续增长情况值得进一步观察。但各银行，尤其国有大行站在讲政治的高度，会千方百计完成政策下达的任务。目前来看，大型商业银行有望完成今年普惠小微企业贷款增长30%以上的目标。

另外，我倾向于今后不必再继续下达年增30%的指标，可根据实际情况调整，应有灵活性，尤其对小微贷款占比已经很高的银行。

《21世纪》：发展普惠金融，“可持续”是一个始终被重点关注的问题，今年有国有大行表示在高增长基数、贷款利率持续下行等因素影响下未来普惠金融发展面临可持续的难题，你怎么看“可持续”？

杜晓山：在我看来，发展普惠金融既不同于过去那些追求高利润率的金融模式，也不同于慈善捐赠“输血”或者依赖外部资金补贴的金融业务模式。

普惠金融应秉持保本微利和可持续发展的理念、理论和实践。不过，我也听到过一些不同意我观点的看法，主要是不同意我说的应“保本微利”的提法。

对于银行而言，“可持续”与高增长基数、贷款利率持续下行等因素的确有关，需要考虑发展与风险的平衡关系。高增长基数下对不符合条件的客户对象放贷，或造成客户的过度负债，都会导致资产质量下滑；要求贷款利率持续不断下行则不妥，适当让利是应该的，目前我国金融业的利润率远高于实体经济，金融服务大中小微实体经济的发展是我国经济社会目前和中长期可持续发展的根本要求。

应遵照市场经济规律，坚持合理的市场化风险定价，形成普惠金融供给方保本微利、可持续发展，需求方也能保证在正常还贷的基础上有收入有利润的双赢局面。

格莱珉银行理念值得中国借鉴

《21世纪》：你将孟加拉乡村银行模式带到了中国，并用近20年的时间证明其模式在中国是可行的，2015年这份使命交给了中和农信。能否介绍一下这个实践的主要过程和结论，中和农信的发展情况如何？

杜晓山：中国社会科学院农村发展研究所“扶贫经济合作社”课题组由一批从事贫困问题和农村发展的研究人员组成，在长期的调查和研究中，课题组发现，尽管中国政府自80年代开始开展大规模扶贫工作以来，从政策、制度与组织形式上进行了卓有成效的工作，取得了重大成就。

但在1994年时，扶贫工作中以下问题仍很突出：以区域发展为主要目标，以项目（经济实体或能人）带穷人的贴息贷款政策，从实践效果看，与实现2000年基本解决我国农村贫困人群温饱问题的要求不相适应，有必要在扶贫方针和资金使用方向上作必要调整，加大扶贫资金直接到户的力度。

“扶贫经济合作社”小额信贷扶贫项目是中国社会科学院农村发展研究所在1993年开始实施的一项“行动－研究计划”。1993年－1994年为项目筹备阶段，1994年5月正式向第一批30户先后发放了贷款。

课题组首次在中国正式引进和使用小额贷款这一概念，借鉴孟加拉“乡村银行”或称“格莱珉银行”小额信贷扶贫项目的成功经验，并按照与国际接轨的模式运作，试图探索解决中国扶贫工作（扶贫资金使用）中现实难题，可归纳为三个目标的实现：即探索解决贫困农户获贷难、还款难和运作扶贫贷款机构自身独立生存难的困境。

经过多年实践，总体来看，项目中除了转交给陕西省丹凤县政府部门管理的项目几年后停办了外，基本都实现了项目试点的目标：服务于贫困地区农村中低收入和贫困群体并实现机构自身的保本微利和可持续发展。

然而，由于后续发展中存在资本金不足、管理制度不健全、监管缺失等诸多问题，为了扶贫社的长期可持续发展，又由于社科院农发所课题组和中和农信双方对小额信贷理念的理解以及宗旨的一致性，课题组决定与中和农信合作，在2013年前后商讨将原来由其直接管理的部分“扶贫经济合作社”交由中和农信管理。对其他不愿意转交到中和农信管理的基层县项目机构则按人民银行总行要求，交由当地政府相关部门监管。

我们交给中和农信河北涞水和河南南召两个县的小额信贷项目现在的发展状况良好，已经从2015年的每个县每年几百万的贷款余额，发展到现在的几千万贷款余额，仍然保持和拓展了原来服务当地农村中低收入群体的社会企业性质的本色。

中和农信是一家专注服务农村小微客户的综合助农机构，由中和农信项目管理有限公司和旗下的小微金融机构及农村服务企业构成。截至今年9月末，中和农信小额信贷业务累计放款513.65万笔、901.51亿元；今年以来放款85.62万笔，放款金额164.6亿元，贷款余额139.65亿元，在贷客户423464人，户均贷款余额仅3.29万元，30天以上风险贷款率1.57%。

《21世纪》：你怎么看“尤努斯陷阱”的说法，有学者认为，尤努斯创立的格莱珉银行“并不是我们传统理解的普惠金融，而是公益伙伴，帮助大家改善生活、改善生产，不以盈利为目的。”

杜晓山：我认为这种说法不妥。格莱珉银行在为贫困群体提供可持续的金融和非金融服务的同时，自身要实现保本微利和可持续发展，要求每个新设基层网点应有计划和实施方案争取三年内实现自负盈亏，并有相应的激励约束机制。

格莱珉银行的理念、理论和实践就是与上述“在普遍意义上大规模推进普惠金融，应该是在市场化基础上的商业可持续的金融服务”相一致的，而且，格莱珉银行建立至今40年，实现了金融服务穷人、农村地区全覆盖和银行自身保本微利和可持续发展的目标。

另外，我还不赞成上述学者所说的“在市场上并不意味着不可以持续降低融资成本，尤其是对普惠客户。实际上，还有很多市场化的做法，比如宽松货币政策，更精准控制信贷风险，增加在各个市场上的竞争，甚至是政府贴息”的观点。

我认为，“政府贴息”不应称为普惠金融的做法，而应称为特惠金融的做法。普惠金融和特惠金融的共同点是都为贯彻执行政府的特定的战略意图和政策目标而开展的金融业务，例如，政府为实现粮食自给，为实现脱贫攻坚等等。不同点是特惠金融依赖于外部的长期补贴，普惠金融则强调供给方以市场化运作的商业可持续的金融服务，实现保本微利可持续的发展。

普惠金融具有可持续性，而特惠金融则不具可持续性。

我国主要是特惠金融的手段来弥补普惠金融最底端客户即贫困群体金融服务不足的缺陷。在特定的空间、时间，针对特定的政策目标和服务群体，例如脱贫攻坚战，运用特惠金融的方式是必要可行的。但特惠金融有固有缺陷，例如财政压力大、效率效益低、不可持续、易扭曲金融市场规律、易产生穷人的“等、靠、要”、易造成目标群体偏移，易引发寻租腐败等。

普惠金融恰恰可避免这些缺陷，但要真正做好普惠金融绝非易事，需要从宏观、中观、微观三个层面统筹协调地系统地解决相关问题。格莱珉银行是我们可以借鉴的榜样，在普惠金融领域，我们完全应该诞生自己的“乡村银行”。

大量小贷机构不符合普惠金融“惠”的理念

《21世纪》：你被称为“中国小额信贷之父”，小额信贷也是普惠金融的重要组成部分。不过，去年最高人民法院公布了新的民间借贷利率司法保护上限后，不少业内人士认为大量小贷机构将退出市场。目前来看，这项政策对小贷行业产生了多大影响？这是否也意味着大量小贷机构的贷款利率很高，不符合普惠金融中“惠”的理念？

杜晓山：应该说，大批小额贷款公司退出市场是在去年最高人民法院公布了新的民间借贷利率司法保护上限之前就发生了，当然，高法关于利率问题文件公布后进一步加剧了小贷公司的退出。

我认为，今后仍然会有大批小贷公司退出市场。整体上看，随着不良贷款率和坏账明显增加、借贷纠纷案件数量剧增，部分小贷公司无心经营，选择了退出。央行最新发布的数据显示，截至三季度末，全国小贷公司数量为6566家，较2015年9月末的8965家大幅下降，贷款余额9352.52亿元。

当然，小贷公司还是有发展潜力和前景的，但必须有正确的支农支小的市场定位、小额分散的经营原则，不投机唯利，立足长远，苦练内功，保持特色才行。

民间借贷利率司法保护上限这件事，后来，最高法和金融监管部门均做了解释，称此文件是针对民间借贷利率的规定，不适用于小贷公司和持牌金融机构，小贷公司利率上限仍遵循年化费息率24%和36%两条线的规定。

不过，现实情况是不少小贷公司实际费息率已经高于这两条线，加上近几年小贷公司面对的内外部较严峻的形势，小贷公司的分化今后会依然突出。这也的确意味着大量小贷机构贷款利率过高，不符合“惠”的理念。

我认为，普惠金融中“惠”的理念，除了对需求方适宜的趋低的利率和有效的服务，也包含供给方的“保本微利和可持续发展”。小贷公司的贷款利率高，可以从理念、融资成本、操作成本和风险、利润率高低等角度分析。

（作者：李愿 编辑：曾芳）

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