地方力量崛起：中国的省，印度的邦②

印度：群雄并起的时代

与中国一样，印度政治运作“从地方到中央”的路径日益凸显。但与中国不同，印度体制没有任何不透明之处，也不存在大一统的传统。如何理解印度万花筒般的复杂性及分裂的政治体制，对外部观察家而言堪称挑战。

拥挤的印度巴士。

印度是世界上人口最多的民主制国家，拥有世界上最长的宪法（超过 11 . 7 万字，而美国宪法，包括修订案在内，也仅有 7 千字）。该文件让 35 个邦和领土结成一个单一联邦政体。宪法列出哪些权力属于中央政府，哪些属于各邦，哪些由二者分享。

在文本上，各邦拥有高度自治权。但实际上，中央政府能够防止各邦自行其是。首任总理贾瓦哈拉尔•尼赫鲁借1947 年印巴分治，强调国家团结与认同，通过中央保护少数族群的立法，强化了中央权力。此外，尼赫鲁致力于提高低种姓和农村穷人的地位，而这更需要新德里的集中管理。

但是，在独立近 50 年后，中央管制的弊端日益凸显，不仅体现在其经济政策的低效，更体现在其器质性的腐败、因循和徇私枉法。在这一背景下，1990年代初印度发起了自己的经济自由化试验，即实行分权，赋予地方领导人更多的权力。

不过，印度的经济改革与中国殊为不同。中国放手允许前沿省份各尽其能发展经济，尤其是吸引外国投资和增加出口。但在印度，新德里继续扮演督导的角色，派遣中央官僚插手各种地方事务。结果适得其反，地方各邦在改革议题上日益不受管束，要么对中央政策置之不理，要么干脆背道而驰。

从发展程度分，印度的邦分为三类——落后邦、先进邦和摇摆邦。

分析人士用“落后”一词形容城市化、现代化和发展程度低的各邦。尽管也有几个新兴的现代城市，落后邦大多靠农业过活，80% 以上的人口以土地为生，超过了全国 69% 的平均水平。一般而言，落后邦民生赤贫，教育凋敝，基础设施破败，政府低能，并且种姓制度顽疾难除。

比哈尔邦和北方邦是两个最大的落后邦，共有 3 亿人，相当于整个美国人口。其他还有中央邦、拉贾斯坦邦和奥里萨邦。因为这些邦的存在，印度成为世界上贫困线下人口最多的国家。

最知名的落后邦领导人是比哈尔邦首席部长尼提什•库马尔，他以自己的政绩颠覆了人们对落后邦的一般认识。库马尔治下有 1.03 亿人，这个面积仅相当于阿肯色州3/4的邦，人口却是阿肯色州的 35 倍。九成比哈尔人从事农业。

尼提什的首要任务是打击非法活动。他接受了国大党领导的中央政府的帮助，尽管他是反对派阵营人民党联合派的成员。与薄熙来在重庆“打黑”截然不同，尼提什的行动不但公开透明、照章办事，而且行事高效。因为他的努力，这一印度曾经犯罪猖獗、腐败、赤贫的邦成为了印度善治和打击腐败的楷模。

即使如此，他仍面临巨大挑战。比哈尔邦只有1/5的企业与电网相连。有些使用柴油发电机或小型太阳能机组发电，但绝大多数仍以传统的烧干牛粪的方式发电。在这个人口密集、充满贫农的地方，征地设厂极为困难并且昂贵。外加技术工人缺乏、金融服务缺乏和基础设施落后等因素，投资者对比哈尔邦常常望而却步。

在经济坐标系另一端的是所谓的先进邦，如古吉拉特邦、马哈拉施特拉邦和泰米尔纳德邦。这三个邦约一半的人口生活在城市（超过全国31% 的平均水平），人均收入几乎是比哈尔邦的三倍，它们在城市化、商业和外贸方面拥有相对更长的历史，近年更大投入进行基础设施改造，以推动现代制造业的发展。先进邦通常识字率名列前茅，家庭通电、医疗服务完备，路桥排水及港口设施现代化。

先进邦的领导人对一个开放的全球贸易体系更为自信。这些邦得沿海之地利，对开放通商持欢迎态度。马哈拉施特拉邦和古吉拉特邦西望伊朗和中东，西北望欧洲。古吉拉特邦从中东进口石油，提炼后分销全印度和亚洲各地。马哈拉施特拉邦制造业发达，产品包罗万象，上至汽车，下至化学品。该邦首府孟买拥有众多工厂和港口，同时是印度金融和影业中心。

往东1000 多英里，泰米尔纳德邦对外出口则主要依赖东南亚市场，产品销往新加坡、泰国、印尼等国——散居东南亚各国的泰米尔人堪称联结该邦与东南亚的纽带。这里大力投资高新技术产业，尤其是信息技术和生物技术，水准一流。

在先进邦和落后邦之间，是摇摆邦。其中最重要的是位于东南部的安得拉邦和东北部的孟加拉邦。这些邦对经济改革并非坚定不移，而往往在进退间摇摆。尽管拥有一些全球化大城市和城市带，它们的农村人口始终更多——与城市人口比例为2:1。因此，地方政府一方面要着力满足农村贫穷人口的需要，另一方面又要努力为其现代城市经济添砖加瓦。海得拉巴和加尔各答等大都会近年来蓬勃发展，但其领导人却未必能够从中得益，因为当农村选民感觉被忽视时，便会纷纷去投票以示不满，而他们的人数是城市选民的两倍。

西孟加拉邦首席部长马马塔•巴纳吉双手合十参加集会。

摇摆邦困境在西孟加拉邦可窥一斑。草根出身的马马塔•巴纳吉掌管着这个曾被称为最腐败的邦，她为人正直，用心尽责，上任以来专注于拨乱反正，且唤起了公众对农村贫困的关注。她打击“毛派”叛乱，保护占人口 25% 的穆斯林，并一手推动了大吉岭产茶区的经济和旅游业发展。

但外部投资者对巴纳吉仍心怀畏惧，尤其忌惮她对全国政治的消极影响——巴纳吉利用其政党在全国议会的 19 个席位扮演权力掮客的角色。她曾破坏印度与孟加拉国达成一项水资源开发协定，并于 2011 年反对一项允许沃尔玛等外国零售巨头在超市和百货公司中控股的法律。

在2011年有关投资改革的博弈中，巴纳吉强硬立场几乎导致执政联盟的瓦解——直至北方邦的新任首席部长、反对党议员阿克列施•亚达夫出面支持中央政府的改革。这一事件向外界传递出两个信号：一是中央政府能通过一个地方政党对抗另一个地方政党以实现其目的；二是地方领导人有可能跨越政党路线，支持有助于经济增长的政策。

归根结底，印度高度多元、高度联邦化的政体必须依赖于其各邦的有效运转，地方领导人的权力提升终将有益于印度。在吸引外资、增强跨邦合作，以及改善基础设施等方面，新德里都可受益于地方领导人的丰富经验。

展开地方外交

中国各省和印度各邦日益提升的重要性对美国政府和私营部门都构成挑战——我们早已习惯只在政治或经济的中心活动，而不顾其余。而应对挑战之策至少应该做到以下四个方面：

首先要扩展美国在中印两国的存在。美国在这两个国家的代表度很低，如上所说，在重庆、古吉拉特邦和比哈尔邦都没有美国的领事馆。当然，这里也存在一种微妙的外交平衡，中印都明确表示不希望西方干涉其国家和地方事务，但北京和新德里也都有理由允许甚至鼓励美国各州和城市帮助其国内城市融入全球经济。

这指向了第二点，即如何与中印接触和对话。我们可以更多地动员各州长和市长的力量，他们中的许多人已经开始带领贸易代表团访问中印，反之亦然。为此，希拉里•克林顿发起了中美省州长论坛，首届于 2011 年在盐湖城举行，第二届则于 2013 年初在北京和天津举行。

第三要调整对中印中央政府职能的预期。西方外交人士必须认识到，与北京或新德里的握手只是一切的开始。如果我们不想地方之所想，即使我们能在气候变化等协定上获得签字，这些协定最终也只会是一纸空文。我们得让关键的地方领导人直接参与到谈判中来。毕竟，全球性协议的设计只有考虑到“终端用户”，才可能得到落实。

最后，西方需要对中印内部治理有更深入和区别化的认识。我们习惯把中国视为专制国家，殊不知在中国内部有许多个人和群体致力于实现有中国特色的民主。那里的学术和新闻自由远高于许多西方人的认知。只有当我们对其各省、自治区、直辖市和特别行政区有了更多的了解时，才会理解体制表面之下运作的各种力量。

如果主动接触企业部门，尤其是在中国沿海省份，我们会对中国未来有着更乐观的预期。中国最具竞争力的私人企业并不试图以中国模式重塑世界，相反，他们希望作为平等的合作伙伴加入国际社会。跟其他国家的企业一样，它们同样得益于对知识产权的保护，也同样受损于对知识产权的损害。长此以往，这些公司很可能会成为中国法治和政治改革的先锋。

对于印度，西方决策者应感庆幸的是，这一世界上最大的民主国家正在自行经历一次自下而上、从地方到中央的变革。在最理想的情况下，这一革命将满足其巨大而多元人口的期待和诉求。在最坏的情况下，各邦和各城市的领导人将带领印度驶向多个不同的方向。

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本文原题 “New Players on the World Stage: Chinese Provinces and Indian States” 。作者威廉 • 安东里斯系布鲁金斯学会治理研究项目的资深研究员，关注政治和国际外交体系。本文于 2013 年 10 月 29 日刊于《布鲁金斯论文》杂志。 7 个月后，文中提到的古吉拉特邦首席部长纳伦德拉 • 莫迪当选印度总理。许欣摘编。