全国人民代表大会常务委员会:
根据本次会议安排,我代表最高人民检察院报告检察机关加强侦查监督、维护司法公正情况,请审议。
侦查监督包括审查逮捕、立案监督、侦查活动监督三项职能,是法律赋予检察机关的重要职责,也是中国特色社会主义检察制度的重要内容和鲜明特色。在以习近平同志为核心的党中央正确领导下,在全国人大及其常委会有力监督下,全国检察机关全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神,深入学习习近平总书记系列重要讲话精神,积极投入平安中国、法治中国建设,忠实履行宪法法律赋予的职责,各项侦查监督工作取得新进展。
一、依法履行审查逮捕职能,坚决维护国家安全和社会稳定
对符合法定条件的犯罪嫌疑人予以逮捕,是确保刑事诉讼活动顺利进行的需要,也是惩治犯罪、保护人民的需要。全国检察机关紧紧围绕平安中国建设,深入分析社会治安状况,依法惩治犯罪、维护社会秩序。2013年1月至2016年9月,共批准逮捕各类刑事犯罪嫌疑人3248058人,不批准逮捕819098人。
积极投入严打暴力恐怖活动专项行动。
坚决贯彻国家安全法和反恐怖主义法,突出打击重点,依法严惩危害国家安全犯罪和暴力恐怖犯罪。最高人民检察院会同最高人民法院、公安部,对办理暴力恐怖和宗教极端刑事案件法律适用问题及时提出指导意见,并组织力量深入一线,加强办案指导。
密切关注社会治安和公共安全领域新情况,突出打击严重影响人民群众安全感的犯罪。
深化打黑除恶专项斗争,依法办理刘汉刘维黑社会性质组织犯罪案等重大案件。坚决惩治以报复社会为目的的危害公共安全犯罪和个人极端暴力犯罪。最高人民检察院连续四年与公安部、卫生计生委等共同发布惩处涉医犯罪、维护医疗秩序有关意见,持续开展专项行动。检察机关依法从快批准逮捕湖南邵东杨海垒、河北衡水李刚、山东莱芜陈建利等暴力伤医案。
从严打击破坏环境资源和危害食品药品安全犯罪。
批准逮捕污染环境、生产销售有毒有害食品药品等犯罪嫌疑人53561人。从2014年起,连续三年开展破坏环境资源犯罪、危害食品药品安全犯罪两个专项立案监督。腾格里沙漠污染环境案、上海垃圾非法倾倒案发生后,最高人民检察院与公安部、环境保护部联合挂牌督办,内蒙古、甘肃、宁夏和江苏检察机关及时介入案件调查,依法严惩污染环境犯罪。今年3月,新闻媒体曝光山东济南庞红卫等人非法经营疫苗案后,最高人民检察院立即挂牌督办,山东、福建等地检察机关强化与食品药品监督管理部门和公安机关工作衔接,第一时间介入侦查、引导取证,已批准逮捕324人,立案侦查相关职务犯罪100人。
突出惩治经济犯罪,保障国家经济安全。
加强对经济领域犯罪活动的分析研判,积极参与整顿和规范市场经济秩序。加大知识产权司法保护力度,依法惩治假冒注册商标、侵犯商业秘密等犯罪,发布保护知识产权典型案例,依法保护企业创新权益。与公安等部门共同开展整治非法集资、打击证券期货领域犯罪等专项行动,坚决惩治集资诈骗、非法吸收公众存款、内幕交易、操纵证券期货市场等犯罪。积极投入打击治理电信网络新型违法犯罪专项行动,加大惩治电信诈骗犯罪力度。2015年11月部署开展打击治理专项行动至今年9月,共批准逮捕电信诈骗犯罪嫌疑人13247人。最高人民检察院与最高人民法院共同研究电信网络诈骗犯罪法律适用问题,与公安部联合挂牌督办“山东徐玉玉被诈骗案”等重大电信网络诈骗犯罪案件,共同督导重点整治地区和突出地区打击治理工作,派员与公安部工作组共同赴境外开展执法合作。北京、广东检察机关及时批准逮捕张智维等116人、侯德敏等108人特大跨国电信诈骗案。
严格依法办案,正确适用法律。
制定实施审查逮捕质量标准,细化和明确法定逮捕条件。完善审查逮捕案件质量分析评查制度,对逮捕后撤案、不起诉、判无罪和公安机关提请复议复核、当事人提出申诉的案件实时监控、及时分析,有针对性改进工作。2013年以来,逮捕后撤案率、不起诉率、无罪判决率分别为0.007%、1.4%和0.016%。与公安部共同制定关于逮捕社会危险性条件若干问题的规定,明确社会危险性标准及相关证据材料收集、移送和审查程序。对构成犯罪但无社会危险性的不批准逮捕330529人,占不逮捕总数的40.4%;提起公诉时被告人被羁押比例从2012年的68.7%降至2015年的60.5%。山东检察机关探索利用电子监控手段防止取保候审犯罪嫌疑人“脱保”,2013年以来1106名取保候审犯罪嫌疑人仅1人未到案。
坚持宽严相济,改进方式方法,切实增强审查逮捕工作效果。
对重大犯罪案件,上级检察院挂牌督办,第一时间介入侦查,引导侦查机关全面收集固定证据。对轻微犯罪特别是因家庭邻里纠纷引发的轻微刑事案件,依法从宽处理。对涉嫌犯罪的未成年人,落实法律援助、社会调查、合适成年人到场等制度,严格限制适用逮捕措施,并会同有关部门共同加强帮教考察,促进改过自新。慎重逮捕涉嫌犯罪的企业管理者、关键岗位人员和科技人员,确需逮捕的,提前与涉案企业或主管部门沟通,帮助做好生产经营、科技攻关等衔接工作。
二、认真履行立案监督和侦查活动监督职能,努力维护执法公正
认真落实刑事诉讼法规定,坚持敢于监督、善于监督、依法监督、规范监督,着力监督纠正执法不严、执法不公突出问题。
持续加强对立案活动的监督,坚决纠正有案不立、有罪不究以及违法动用刑事手段插手经济纠纷等问题。
2013年以来,对公安机关应当立案而不立案的,监督立案75208件,公安机关立案率为87%;对公安机关不应当立案而立案的,督促撤案59307件,公安机关撤案率为97%。
强化对侦查活动的监督,坚决纠正刑讯逼供、非法取证、漏捕漏诉、滥用强制措施、违法查封扣押冻结财物等侦查违法行为。
2013年以来,共书面纠正侦查活动违法175062件次,侦查机关采纳率为91.5%;对应当逮捕而未提请批捕、应当起诉而未移送起诉的,追加逮捕98645人,追加起诉108463人;对侦查活动违法涉嫌职务犯罪的,依法严肃查处。针对侦查环节存在的共性问题,探索开展类案监督,及时向公安机关通报。为破解侦查活动监督线索发现难、监督效率不高等问题,2012年深圳检察机关在公安机关大力支持下,依托信息化手段,探索建立侦查活动监督平台,明确34类294个侦查活动监督项目,检察官在办案时逐一对照审查。2015年12月,广东省人民检察院与省公安厅共同部署在全省使用。最高人民检察院总结推广“广东经验”,并在四川等9个省份开展试点。
坚持监督与支持相统一,坚定不移支持公安机关依法办案。
公安机关处在打击犯罪、保护人民第一线,面对的矛盾多,压力大、责任重。检察机关重视加强与公安机关的沟通协作,推动检察监督与公安机关内部执法监督衔接,共同惩治预防犯罪、维护社会和谐稳定。最高人民检察院每年发布侦查监督年度报告,与公安部及时就确保核准追诉案件质量、防范冤假错案、公安派出所刑事侦查活动监督等重大事项交换意见,各地检察机关普遍与公安机关建立案件信息通报和共享机制。江苏省人民检察院定期向省公安厅通报纠正违法取证、排除非法证据情况并提出建议,上海市人民检察院发布公安派出所刑事执法监督白皮书,提出规范和改进派出所办案模式、健全办案场所使用规范、完善随身物品处置等建议,公安机关高度重视、及时改进。
以更高更严标准强化对职务犯罪侦查活动的监督。
各级检察机关牢固树立监督者更要接受监督的意识,重视加强对职务犯罪侦查活动的监督。2013年以来,共决定逮捕贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪嫌疑人67188人,决定不逮捕7077人。侦查监督、公诉部门对职务犯罪侦查工作中妨碍律师会见、违法指定居所监视居住、违法查封扣押冻结涉案财物等提出书面纠正意见1070件次。一是严格实行省级以下检察院直接立案侦查案件由上一级检察院审查决定逮捕制度,改变过去职务犯罪案件立案、逮捕均由同一检察院决定的做法,强化上级检察院对下级检察院办案工作的监督,严把职务犯罪案件审查逮捕关,职务犯罪嫌疑人不捕率由2012年的6.9%逐年上升至2015年的9.2%。二是认真落实提前介入侦查引导取证制度。最高人民检察院专门出台规定,明确对可能判处十年有期徒刑以上刑罚的贪污贿赂案件或者可能判处三年有期徒刑以上刑罚的渎职侵权案件,侦查监督、公诉部门可以介入案件侦查,监督和引导取证。三是制定实施人民检察院讯问职务犯罪嫌疑人实行全程同步录音录像的规定,明确要求讯问职务犯罪嫌疑人必须按照“全面、全部、全程”的要求进行同步录音录像。从2013年1月起,在报请审查逮捕、移送审查起诉时,必须随案移送同步录音录像资料。侦查监督、公诉部门认真审查,发现非法取证或者讯问笔录与录音录像内容有重大实质性差异的,坚决予以排除。四是全面实行职务犯罪案件审查逮捕讯问犯罪嫌疑人和听取律师意见制度,拓宽发现和纠正侦查违法行为渠道。五是强化对指定居所监视居住、延长侦查羁押期限等重点环节的监督。最高人民检察院先后制定对指定居所监视居住实行监督、办理延长侦查羁押期限案件等规定,颁布职务犯罪侦查工作“八项禁令”,坚决防止侦查违法行为的发生。六是深化司法公开。稳步推进职务犯罪立案信息、逮捕信息、侦查终结信息等“八项公开”。七是会同司法部深化人民监督员制度改革,由司法行政机关独立选任和管理人民监督员,对职务犯罪侦查工作中应当立案而不立案、拟撤销案件、犯罪嫌疑人不服逮捕决定、违法查封扣押冻结涉案财物等“11种情形”进行监督。
三、强化人权司法保障,依法保护诉讼参与人合法权益
侦查监督既负责逮捕的把关,又负责立案和侦查违法的纠错,肩负着制约侦查权、保障诉讼参与人合法权益的职责。检察机关认真落实宪法关于尊重和保障人权的规定,遵守客观义务,自觉把保障人权贯穿侦查监督全过程。
坚决防范冤假错案。
坚持罪刑法定、疑罪从无、非法证据排除等原则,严把事实关、证据关、程序关和法律适用关,防止“起点错、跟着错、错到底”。最高人民检察院深刻总结冤错案件教训,先后颁布切实履行检察职能防止和纠正冤假错案、调查核实侦查违法行为等指导意见,突出强调全面贯彻证据裁判规则,既审查有罪和罪重证据,又审查无罪和罪轻证据。加大对违法取证行为的调查核实力度,不能排除非法取证嫌疑的,不作为逮捕依据。2013年以来,对侦查机关提请逮捕的,查明不构成犯罪不批准逮捕53318人。河北省保定市和顺平县两级检察院审查“王玉雷故意杀人案”时,在犯罪嫌疑人已经承认故意杀人的情况下,针对多处疑点,坚决排除非法证据,作出不批准逮捕决定,并引导公安机关调整侦查方向,最终抓获真凶。
依法保护在押人员合法权益。
认真履行羁押必要性审查职责,对逮捕后不需要继续羁押的115560名犯罪嫌疑人,建议予以释放或者变更强制措施,有关部门采纳率为92.3%。坚持不懈推进久押不决案件专项清理,对念斌、李怀亮等羁押8年以上的案件挂牌督办,2013年核查出的羁押3年以上未结案的4459人,至今年全国两会时下降为6人,目前已全部清理纠正完毕。
认真落实刑事诉讼法关于讯问犯罪嫌疑人的规定。
对是否符合逮捕条件有疑问的,犯罪嫌疑人要求当面陈述的,或侦查活动可能有重大违法行为的,检察机关当面听取犯罪嫌疑人的供述和辩解,保障其合法权益。一些有条件的地方逐步扩大讯问范围,天津、上海、湖北等地检察机关已实现审查逮捕阶段每案必讯问。
高度重视律师在保障人权、促进司法公正中的重要作用。
2014年,最高人民检察院专门发布依法保障律师执业权利的规定,要求对辩护律师提出不构成犯罪,罪轻或者减轻、免除刑事责任,无社会危险性,不适宜羁押,侦查活动有违法情形等意见的,必须严格认真审查。2015年,又与有关部门共同发布保障律师执业权利的规范性文件。广东省四会市人民检察院在办理“张嘉伟故意伤害案”中,辩护律师提出犯罪嫌疑人不在犯罪现场的意见,检察机关经调查核实后排除其作案嫌疑。
四、深化司法体制改革,完善侦查监督工作机制
我们认真贯彻党中央深化司法体制改革部署,围绕促进公正司法、提高司法公信力,着力健全侦查监督体制机制。
落实司法责任制改革,突出检察官办案主体地位。
颁布实施人民检察院司法责任制若干意见,改变以往承办人、部门负责人、检察长逐级层报批准的办案模式,合理配置不同层级检察院侦查监督检察官权力清单。坚持权责一致,检察官在职权范围内对办案事项作出决定、对案件质量终身负责,依法履职受法律保护。
认真落实党的十八届四中全会部署,完善对侦查活动监督制约机制。
最高人民检察院与公安部紧密配合,共同推进三项改革。一是探索建立对公安派出所刑事侦查活动监督机制。部署在10个省份开展为期两年的试点。山西、宁夏等地检察机关在市、县公安局设立检察室,及时了解派出所办理刑事案件信息。内蒙古自治区人民检察院会同自治区公安厅对440个派出所刑事执法情况开展专项检查。二是探索建立对限制人身自由司法措施和侦查手段的司法监督机制。内蒙古、江西等地检察机关开展刑事拘留未报请审查逮捕案件专项监督,重点纠正不应当拘留而拘留等问题。浙江等省级检察院与公安机关共同制定加强刑事拘留监督工作的规定。三是探索建立重大疑难案件侦查机关听取检察机关意见和建议制度。江苏、云南等地检察机关主动与公安机关协调,开展改革探索。北京、湖北、贵州等地针对命案等重大案件建立检察机关介入侦查、引导取证制度。
持续推动建立行政执法与刑事司法衔接机制,着力纠正有案不移、有案难移、以罚代刑现象。
2013年以来,各级检察机关建议行政执法机关移送涉嫌犯罪案件23769件,其中公安机关立案20085件。2015年,最高人民检察院与食品药品监管总局、公安部等共同颁布食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法。各地检察机关与公安机关、行政执法机关普遍建立联席会议、信息共享、案情通报、案件移送、备案审查等制度。四川、宁夏等8个省区市全面建成省市县三级互联互通的行政执法与刑事司法衔接信息共享平台,天津等27个省区市建成省级层面打击侵权假冒违法犯罪信息共享平台,初步实现网上移送、网上立案、网上监督。广东省珠海市人大常委会审议通过全国首部关于行政执法与刑事司法衔接工作的地方性法规。
健全自身监督制约机制,深化检务公开,确保侦查监督权严格依法行使。
自觉接受侦查机关制约,对不批准逮捕的,主动说明理由；侦查机关提出复议复核的,更换承办人认真审查。2013年以来,公安机关对不批准逮捕案件提出复议复核18209人,检察机关重新审查后改变原决定1126人。全面推进案件管理机制改革,成立专门的案件管理部门,并于2014年建立统一业务应用系统,实行办案信息网上录入、办案流程网上管理、办案活动网上监督,加强对办案工作的内部制约。坚持以公开促公正,推进阳光侦查监督,建立全国统一的案件信息公开系统,当事人及其法定代理人、近亲属、辩护人等可以在网上查询案由、办案进度、强制措施等信息；通过检察机关官方网站向社会公开法律文书；四级检察院实现官方微博、微信和新闻客户端全覆盖,及时发布社会关注案件的审查逮捕程序性信息。上海、四川、重庆等地检察机关还探索对存在较大争议或有较大社会影响的审查逮捕案件实行公开审查,加强释法说理。
五、加强队伍建设,规范司法行为,提高监督能力
建设过硬队伍,是做好侦查监督工作、维护司法公正的重要保障。全国检察机关大力推进侦查监督队伍正规化专业化职业化建设,努力让司法办案更加公正高效、更加规范文明。
坚持把思想政治建设放在首位。
深入开展党的群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育和“两学一做”学习教育,引导侦查监督人员坚定理想信念、保持忠诚本色。加强社会主义法治理念教育,学习宣传全国优秀党务工作者、全国模范检察官彭少勇同志先进事迹,引导侦查监督人员把法治精神当作主心骨,牢固树立正确司法理念。坚持从严治检,坚决整治关系案人情案金钱案,2013年以来共查处涉嫌违纪违法的侦查监督人员53人。
深入推进侦查监督规范化建设。
2014年,最高人民检察院专门部署修改后刑事诉讼法实施情况专题调研,重点解决监督不到位、不严格等问题。2015年又部署开展规范司法行为专项整治,把侦查监督不规范作为重点环节之一,深入查找和解决侦查监督环节司法标准不统一、讯问犯罪嫌疑人走过场等不规范问题。制定刑事案件审查逮捕指引,对50个常见罪名审查逮捕证据基本要求提出指导意见,统一司法标准。
加强侦查监督能力建设。
研究制定侦查监督岗位素质能力基本标准,建立特色培训基地,举办环境保护、知识产权、行政执法与刑事司法衔接等领域专项业务培训和实务研讨,努力提升侦查监督人员准确适用法律政策、全面审查分析证据、依法规范监督等能力。采取检察官教检察官、网络案例教学等方式开展全员培训,提高实战能力。广泛开展侦查监督业务竞赛和优秀侦查监督案件评选,选拔培养业务专家、办案能手。
六、当前侦查监督工作存在的问题
近年来,检察机关侦查监督工作取得积极成效,但仍存在不少突出问题。一是侦查监督理念存在偏差。一些地方担心被害方缠访闹访,担心影响与侦查机关的关系,重打击轻保护、重实体轻程序、重口供轻客观证据、重有罪证据轻无罪证据、重配合轻监督等观念仍不同程度存在。二是侦查监督作用发挥还不够充分。一些地方存在畏难情绪,不敢监督、不愿监督,侦查违法行为监督等职责履行不到位。对职务犯罪侦查工作的监督特别是同级监督相对薄弱。有的监督不规范,监督质量不高。三是侦查监督队伍建设亟需加强。一些侦查监督人员素质能力不适应,尤其是知识产权、金融证券、互联网等领域知识欠缺,审查甄别证据、引导侦查取证、正确适用法律、信息技术应用等能力不强。一些地方侦查监督队伍不稳定、骨干力量流失。侦查监督案多人少、事多人少、审限紧张等矛盾日益突出。四是侦查监督机制不够完善。与侦查机关信息共享有待加强,发现问题渠道不畅。传统封闭式办案、书面式审查模式已不适应法治建设要求,介入侦查、引导取证、非法证据排除尚未完全落实,侦查监督与公安机关内部执法监督衔接还不够顺畅,侦查监督“信息知情难、调查核实难、纠正处理难”尚未得到有效破解,侦查监督工作信息化水平不高。对这些问题,我们将高度重视,认真解决。
七、进一步加强和改进侦查监督工作,努力让人民群众在每一项执法活动、每一起案件办理中都能感受到社会公平正义
侦查监督是检察机关参与平安中国、法治中国建设的重要途径。党中央对完善检察机关行使监督权的法律制度、加强人权司法保障等提出明确要求。检察机关将认真贯彻党中央部署和全国人大常委会要求,充分履行侦查监督职能,坚持规范司法、精细办案,努力提高侦查监督法治化现代化水平,更好地维护国家安全和社会稳定,更好地保障司法公正和人民权益。
第一,坚持以法律监督为主线,全面履行侦查监督职能。
牢固树立正确司法理念,把侦查监督工作摆在更加突出的位置,研究制定全面加强和改进侦查监督工作的意见。高度重视影响国家安全和社会稳定的各种风险挑战,认真履行审查逮捕等职能,准确把握逮捕条件,坚持不枉不纵,依法惩治各类刑事犯罪。围绕重点领域部署开展专项立案监督,健全破坏环境资源犯罪、危害食品药品安全犯罪立案监督常态化机制。抓紧制定立案监督指引和侦查活动监督指引,持之以恒监督纠正有案不立、有罪不究和刑讯逼供、暴力取证等违法行为。
第二,坚持以司法公正为引领,深化司法改革,努力完善侦查监督工作机制。
全面落实以审判为中心的刑事诉讼制度改革,加强与公安机关的沟通和衔接,共同建立监督与支持有机统一的检警良性互动关系。严格把握证据条件,强化瑕疵证据补正和非法证据排除,推进客观性证据审查运用。落实逮捕社会危险性条件证明制度,既防止构成犯罪即批准逮捕,又防止人为提高逮捕标准。推进重大疑难案件侦查机关听取检察机关意见建议改革,完善介入侦查、引导取证制度,健全证据不足不捕、退回补充侦查说理机制,加强对侦查取证的监督引导。以刑事拘留监督为切入点,建立对限制人身自由司法措施和侦查手段监督制度。完善对公安派出所刑事侦查活动监督机制,探索在主城区、城乡接合部、刑事案件高发区域公安派出所设立驻所检察室(官)。完善侦、捕、诉衔接机制,统一执法标准,强化捕后跟踪监督,强化审查逮捕与审查起诉的配合,减少捕后诉前监督盲区。强化对职务犯罪侦查活动的监督,重视发挥同级侦查监督部门审查把关作用。
第三,坚持以规范司法为重点,着力提升侦查监督工作水平。
探索改变传统的封闭式办案、书面式审查模式,重视听取犯罪嫌疑人、侦查机关、辩护律师以及被害人或近亲属等各方面意见,确保逮捕质量。针对一些侦查违法行为监督不规范、不到位等问题,探索重大监督事项“案件化”办理模式,建立从监督线索受理、立案、调查核实、实施监督、跟踪反馈、复议复核到结案的完整流程。深化侦查监督信息化建设,加强与侦查机关网上信息系统衔接,用好远程视频讯问系统,实现侦查监督手段和方式的现代化。完善检察机关统一业务应用系统,强化流程监控和动态管理。推广“广东经验”,建立统一的侦查活动监督平台,强化同步监督、动态监督。推动健全行政执法与刑事司法衔接机制,会同有关部门加快建设、规范运行信息共享平台。
第四,坚持以提升能力为目标,大力加强侦查监督队伍建设。
深入开展“两学一做”学习教育,强化教育、管理和监督,努力建设一支信念坚定、司法为民、敢于担当、清正廉洁的侦查监督队伍。落实检察人员分类管理要求,推进专业化职业化建设。培养和引进侦查监督急需的知识产权、金融证券、互联网等专业人才,以实施岗位素质能力基本标准为抓手,大力开展业务培训、岗位练兵。巩固深化规范司法行为专项整治成果,完善侦查监督规范体系,促进侦查监督工作规范化精细化。把全面从严治检贯穿侦查监督工作始终,以零容忍态度严肃查处害群之马。
全国人大常委会专门听取和审议侦查监督工作报告,是落实全面依法治国战略部署的重要体现,也是对检察工作的有力监督和关心支持。为切实解决侦查监督工作存在的实际困难,借此机会提四点建议:一是建议在刑事诉讼法、人民检察院组织法等法律修改中,进一步明确侦查监督的内容、程序和措施,以及侦查机关接受监督的义务。二是建议在立法上完善审查逮捕规定,明确电子监控、观护教育等非羁押性替代措施。三是建议修改行政处罚法、环境保护法、食品安全法、专利法、商标法等法律,对行政执法与刑事司法衔接的范围、途径、形式、程序、涉嫌犯罪案件移送标准等作出规定。四是建议适时开展执法检查和代表视察活动,监督解决侦查工作和侦查监督工作中的突出问题。
全国检察机关将紧密团结在以习近平同志为核心的党中央周围,全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神,深入学习习近平总书记系列重要讲话精神,认真落实本次会议审议意见,更加自觉接受人大及其常委会监督,忠实履行法律赋予的侦查监督职责,为全面依法治国、建设社会主义法治国家作出新贡献!
