在联合整治中，农民种植的生姜被铲除。桂东县农业农村部门称，该地块属于基本农田，种植生姜造成“非粮化”。近来整治“非粮化”和农管执法引发了诸多争议。

【财新网】在整治耕地“非农化”“非粮化”的行动中，湖南郴州市桂东县多位农民种植的生姜日前被当地政府人员铲除。铲除生姜的现场视频和照片经社交平台传播，引发广泛关注。有网友将此事与“农管”执法相联系。据财新核实，该事件源于桂东县农业农村局与乡镇的联合整治行动。

桂东县农业农村局人士对财新表示，为确保国家粮食安全，各级政府都下达了稳定粮食生产和耕地“非农化””非粮化”专项整治的通知。2022年桂东县已进行相关宣传。“他种生姜的地属基本农田，姜和水稻耕种期重合，种了姜之后就没办法种水稻了。农民不听劝阻，政府工作人员就把姜拔了。”

在受访的法律界人士看来，生姜作为一种蔬菜，在基本农田上种植并不违法。相反，桂东县农业农村部门和有关乡镇强制铲姜的行为构成违法，应予纠正。

基本农田上能不能种生姜？

桂东县新坊乡龙溪村一位王姓农户告诉财新，4月20日上午9点半左右，接到当地乡镇工作人员电话，询问其是否在田里。得到肯定的回复后，县农业综合行政执法大队和乡镇工作人员带人来铲除了她家约3分田的生姜。

王姓农户说:“要是明确规定不能种，应该提前告诉我们，而不是种子播下去快一个月了过来铲掉。现在把生姜铲了，要求我们种玉米。当时问他们铲了之后有没有什么赔偿，说等两天给我们回复，到现在也没有消息。”此外她表示，为了种生姜请了12个农民去田里做事，加上他们夫妻两人一共14个人。人力成本还有被铲除的生姜，损失大概在3500 -4000元左右。

除了新坊乡，财新了解到，为整治“非粮化”，4月中旬以来，桂东县其他乡镇也发生了多起铲姜事件。比如，在以种植生姜为特色的东洛乡，多位农户的生姜地也被铲。事实上，东洛乡生姜生产已成规模，不少外地农民专门来这里承包地种姜，目前刚种下一两个月，还未发芽。一位姜农称，他从外地过来种姜，承包了十几亩地，全家老小约十口人靠种姜收入吃饭，“经过和县农业农村局多次通，对方承诺暂时允许我们种姜，这批姜收成前不会被铲”。也有姜农告诉财新:“铲姜是铲了部分，没有全铲，说主要是警示我们，水稻田就只能种水稻。”。

东洛乡原本依靠靠种植生姜而脱贫致富。2021年11月，桂东县政府官网发布题为“东洛乡:生姜托起致富梦”的文章。文章称，东洛乡下洞村生姜种植大户郭太云满脸丰收的喜悦，他这一年种植了12亩生姜。按照目前生姜的市场价格，他种植的生姜收入能有十多万元，“对于今年的生姜产量很是满意，对于明年生姜的发展也是信心满满”。另一村民称，种姜既解决了他们的就业，提高了收入，小孩也看好了。另外，《湖南日报》也曾发布类似报道。

对于此次铲姜事件，桂东县农业农村局回应财新表示，为确保粮食安全，根据2020年11月《国务院办公厅关于防止耕地非粮化”稳定粮食生产的意见》、2020年3月《湖南省政府关于稳定发展粮食生产的通知》、2021年《湖南省政府办公厅关于防止耕地”非粮化”稳定粮食生产的通知》和2023年4月印发的《湖南省耕地“非农化非粮化”专项整治工作方案》等文件精神，桂东县发出《关于防止耕地非粮化“稳定粮食生产的通知》，并以通告的形式对相关政策进行了广泛告知。县农业农村局、东洛乡政府从2022年开始多次组织工作人员通过召开座谈会，走村入户送达告知书、印发宣传资料等多种方式，向广大群众开展了粮食安全方面的政策宣传，特别强调了相关文件“引导一年两熟以上的粮食生产功能区至少生产一季粮食，种植非粮作物的要在一季后能够恢复粮食生产”、“确保水稻功能区至少种上一季水稻”以及“永久性基本农田'非粮化’，必须恢复粮食生产”的政策要求，广大群众和种植户普遍知晓，并对生姜种植等“非粮化”行为进行了劝导，要求种植户合理选址，做到不违反政策，不影响粮食生产。

桂东县农业农村局称，其与东洛乡政府对下洞村一生姜种植户进行整治，该种植户在乡村干部多次劝导后，仍然强行在水稻功能区种植生姜，造成“非粮化”。“当日，联合行动工作人员到达现场后，再次进行了耐心劝导，在当事人仍然无动于衷，拒不配合的情况下，东洛乡政府组织工作人员将该块生姜地进行了属性恢复，以确保下影响下一步的粮食生产，此次联合整治行动有理有据，并不存在恶意破坏村民生姜的行为。”

基本农田上能不能种生姜?回答这个问题，首先需明确什么是基本农田。《土地管理法》第33条规定，国家实行永久基本农田保护制度。下列耕地应当根据土地利用总体规划划为永久基本农田，实行严格保护:(一)经国务院农业农村主管部门或者县级以上地方政府批准确定的粮、棉、油、糖等重要农产品生产基地内的耕地;(二)有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田和已建成的高标准农田;(三)蔬菜生产基地;(四)农业科研、教学试验田;(五)国务院规定应当划为永久基本农田的其他耕地。

“基本农田可以种生姜。”北京才良律师事务所主任王才亮告诉财新，按照《十地管理法》前述规定，农民根据天气和土地多种情况决定在其所承包的永久基本农田内种植生姜并不违反法律的规定，因为生姜是蔬菜的种类之一，是农产品。

那么，为确保一季水稻，能否等生姜成熟后种一季稻?对此，桂东县农业农村局回应财新说，桂东山区只能种植中稻，“姜和水稻耕种期重合，种了姜之后就没办法种水稻”。

在王才亮看来，文件规定必须种植一季以上的水稻，这是一种规范性文件的政策，政策不能超越法律来减损公民的权利。“行政执法应遵循法无授权不可为原则，而村民则是法无禁止即可为。"他称，“即使将来此文件有了上位法的支撑，其落实要也根据当时的具体情况和农民的意愿来引导，而不是靠强制来落实。”

首都经济贸易大学法学院副教授尹少成认为，“确保水稻功能区至少种上一季水稻”作为行政规范性文件中的内容，并不在《农业综合行政执法事项指导目录(2020年版)》中，不能作为农业主管部门行政执法的直接依据。具体行政执法过程中，行政机关需要结合上位法律法规的规定开展行政执法，如果仅仅依据上述规范性文件实施行政处罚或行政强制，则违反了《行政处罚法》和《行政强制法》的规定。

尹少成进一步表示，强制铲姜行为本质上属干行政强制执行。根据《行政强制法》第13条的规定，行政机关实施行政强制执行必须有法律的明确规定，否则应当申请法院强制执行。农业主管部门仅仅以相关文件要求“确保水稻功能区至少种上一季水稻’作为法律依据，即实施强制铲姜，无论是实施强制执行的主体还是依据，合法性均存疑。

“政府工作人员拔姜违法。”王才亮说，查看现行的《土地管理法》及其实施条例，可以发现该法律与法规中关于法律责任的相关规定里无设定农民在其承包的基本农田内不种水稻而种植生姜的禁止性规定，也就是说公权力干预农民在其承包基本农田里种植物种类的行为没有法律的授权。“桂东县相关工作人员拔掉姜的行为，并非法律授权实施的行政处罚及行政强制行为，属违法行为，应当依法予以纠正。”

“农民对于个人承包的土地，只要没有违反法律禁止性规定，可以自主选择种植何种作物，行政不能过度干涉。”尹少成表示，行政机关只能通过行政指导的方式，引导农民种植某种作物，以实现更好的经济收入，保障农民权益，但不得强制农民必须种植某种作物。同时，即便农民种植某种不符合规定的作物，也应当以劝告为主，不得采取简单粗暴的铲除方式。“农民已完成生姜的种植，直接铲除会给其造成更大损失，并激化官民矛盾。铲姜行为既不合理也不合法。”

权益受损的农民有何救济渠道?王才亮、尹少成都建议，涉案受到损害的农民，可以依法向上级部门或法院提出行政复议或行政诉讼，请求确认东洛乡政府工作人员损毁生姜的行为系违法行政行为并赔偿相应的损失。“重难点在于，如何为农民提供便捷有效的救济渠道。”

湖南农民生姜被毁事件，再次激起大众对农管的质疑。

就在3月，社交平台曝出海南省东方市农业综合执法大队铲除了农户即将成熟的4亩豇豆。财新致电东方市综合执法局农业综合执法大队，对方回应称确有其事，但他们只负责执法，不知道具体情况。

此外，《海峡都市报》曾报道，福建漳州龙海区海澄镇和平村70多亩水仙花被“暴力强毁”，村民事后得知是龙海区海澄镇和龙海区农业局、自然资源局联合执法，但在执法现场未出示任何相关的法律文书。后经了解，该地属于基本农田，水仙花种植属于耕地“非粮化”且种植水仙花会造成土地板结。

“农管”是农业综合行政执法队伍的简称，这并非一个新鲜事物。早在1999年，农业部门就开始探索推进农业综合执法改革。农业农村部门负责执行的法律和行政法规有40多部，覆盖种子、农药、兽药、饲料、农机、渔政、农产品质量安全等十多个领域，分散在多个部门。综合行政执法改革就是把这些分散的执法职能归集到一个机构。

2018年，中共十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革方案》明确提出整合组建五支综合执法队伍，即市场监管综合执法队伍、生态环境保护综合执法队伍、文化市场综合执法队伍、交通运输综合执法队伍和农业综合执法队伍，农管是其中之一。

同年，中办、国办印发《关于深化农业综合行政执法改革的指导意见》，为农业综合行政执法如何改、如何管，提供了基本遵循。相关机构建设也随之提速。数据显示，到2019年初，全国已有30个省(自治区、直辖市)实行农业综合执法，成立了2419个县级、284个市级农业综合执法机构，县级覆盖率达99%，市级覆盖率超过80%。

2020年5月，农业农村部印发《农业综合行政执法事项指导目录(2020年版)》。2023年1月1日，农业农村部制定公布的《农业综合行政执法管理办法》正式施行。这部规章明确，上级农业农村部门应对下级农业农村部门及其执法机构执法工作情况进行监督，并完善了案件督办、案卷评查、考核评议、统计报送等内部监督措施，明确要求各级农业农村部门建立领导干部违法干预执法责任追究和应急处置机制。

农业农村部官网显示，截至2022年底，市县两级农业综合行政执法机构已按要求组建完成。据统计，2020-2022年，全国各级农业综合执法机构累计查办各类违法案件30.47万件，调处纠纷1.89万件，挽回经济损失14.96亿元。

进入2023年，有关农管的争议此起彼伏。农业农村部主管数次公开回应称:“农业综合行政执法队伍不是什么事都管，职责是法律规定的，农业综合行政执法不会干扰农民正常生产生活。"但这番说法并未完全打消公众的疑虑。

时任农业农村部党组副书记、副部长韩俊在2019年6月25日召开的在全国深化农业综合行政执法改革工作现场会上谈到了改革初期出现的一些问题:有地区片面追求跨领域跨部门大综合执法模式，个别地方甚至搞整市、整省推进，与中央明确要求组建五支综合行政执法队伍的精神不符;个别地区未能按照要求全面整合省级农业行政执法职责、组建农业综合行政执法机构，依然存在多头分散执法问题等;个别地方忽略了法制工作机构与行政执法机构性质上的差异，要求由法规处(科)直接承担执法办案职能，存在“运动员”兼“裁判员”问题，容易引发法律纠纷。”

来源：财新网

作者：黄雨馨 徐迪(实习) 返回搜狐，查看更多