法规建设为基石 市场管理要创新

国务院近日印发的《关于促进通用航空业发展指导意见》（以下简称《指导意见》），对2020年之前我国通用航空进行了新的定位和新的部署，是我国通用航空业发展的纲领性文件。

《指导意见》在总体上有三个亮点：

一、新的定位

通用航空业是民航业的两翼，在民航业的发展中发挥着不可替代的作用。在西方民航发达国家，民航发展呈现“金字塔”形状，航空运输业是塔尖，通用航空业是塔基，为航空运输业的发展提供技术积累、人才后备等方面的基础作用。而在我国则呈现“倒金字塔”，通用航空的发展远远落后于运输航空的发展，对于通用航空的认识不足是根源之一。《指导意见》充分重视通用航空，把通用航空业的发展置于新的高度。第一，提出“通用航空业”概念，把通航作为一个相对独立的产业看待。以前各类文件和文献中，只是比较笼统地在民航业中提到“通用航空”概念，作为民航业重要组成部分，但很少使用“通用航空业”概念。第二，明确指出通航是“战略性新型产业”，并为此出台专门性文件进行顶层设计。在2012年国务院《关于促进民航业发展若干意见》中，只是提到了民航业是战略性产业，没有专门提到通用航空的定位，关于通航发展也只是民航发展的九项措施之一。此次《指导意见》不仅首次明确通用航空的产业定位，更是出台专门文件对通用航空发展进行战略部署，展现了国家已经充分认识到通用航空在我国产业结构、消费结构升级，在我国高端服务业发展中的重要地位。

二、问题导向

《指导意见》的整体结构坚持问题导向，以通航发展中比较突出的安全监管、低空开放、技术创新、机场建设和市场培育等五个问题出发，推导出我国通用航空发展的五大任务十九项措施，任务明确，措施具体，体现了本《指导意见》避免以往经常出现的原则性强，务虚较多，空话泛滥的弊病，追求措施实、任务清、计划明的“干实事、实干事”的新型政府职能履行方式。

三、目标明确、实操性强

《指导意见》在任务措施上有两个变化：

一是重视法规标准建设。以前，通用航空领域，尤其是通航市场管理领域，通常提法是加强“政策法规”建设。本次《指导意见》在保障措施部分，专门提出法规标准建设任务，可以理解为法规标准建设是我国通航发展的四大基础系统建设之一，是我国通航发展的基本条件。并且，法规标准建设的具体措施贯穿了在《指导意见》的所有十九条措施中。这是我国依法治国指导思想的具体体现，也反映了今后通航管理必须走依法行政、现代治理道路的必要性和重要性。

二是市场管理创新思维。通用航空的市场管理目前正处于一个剧烈变化的时代。一方面，在国家经济发展、消费结构升级背景下，我国通航市场飞速发展，通航市场环境发生了较大改变。市场主体逐步多元化、新商业模式不断涌现，市场竞争格局基本形成。新的现象、新的矛盾、新的形势对通航市场管理提出了新的挑战；另一方面，通航政策环境也有很大变化，在依法行政、“放管服”等新的政策要求下，通航政府管理职能进行了新的调整和改革，部分职能被取消、部分职能被下放，急需创新市场管理制度。

在《指导意见》中提出了三大市场管理创新理念：（1）管理模式创新理念。减少干预，发挥企业市场主体作用，鼓励企业创业创新的积极性主动性；（2）市场监管制度创新。放松或规范市场准入，加强市场主体运行标准、运行资质制度建设，强化事中事后监管机制建设，改变以前“一管就死、一放就乱”的困境。（3）企业自律制度创新。《指导意见》明确提出加强通用航空领域信用体系建设，对于企业实行全方位、全天候的管理，这是通航市场监管的有利补充，能够倒逼通航行业强化内部管理制度建设的内生动力，加强自律，提高监管的效益和效率。

（作者：刘光才 中国民航大学民航发展政策与法规研究中心主任）