《收费公路权益转让办法》（以下简称《办法》）已由交通运输部、国家发展和改革委员会、财政部联合发布并将于今年10月1日开始实施。
《办法》一经公布，立刻引起社会广泛关注。随着《办法》的实施，一度被冻结的收费公路权益转让将再次打开闸门。《办法》对收费公路权益转让行为进行了更为严格的规范，尤其是政府还贷公路转让为经营性公路的行为，因此被评价为“具有积极的意义”。与此同时，伴随对《办法》的分析和评论，收费公路再次成为热点话题。
近日，《中国交通报》记者就《办法》有关问题专访了交通运输部财务司司长许如清。

收费公路权益转让是公路建设的一种投融资方式

《中国交通报》记者：由于国家公路建设资金不足，所以确定了贷款修路、收费还贷的政策。有的人认为，公路是公益性基础设施，不应该允许转让成为经营性的公路。为什么国家在允许依法设立收费公路的同时，还允许收费公路权益转让？
许如清：无论是贷款修路、收费还贷，还是通过转让收费公路权益盘活公路存量资产为公路建设筹资，都是公路建设融资的有效方式。《公路法》在制定的过程中，借鉴了国外的经验，对筹集公路建设资金问题进行了明确：除各级人民政府的财政拨款外，可以依法向国内外金融机构或者外国政府贷款；同时鼓励国内外经济组织对公路建设进行投资；允许依法设立收费公路和转让收费公路的收费权，并要求出让公路收费权的收入必须用于公路建设。
这说明在政府财政投入公路建设资金远不能满足需要的情况下，国家是鼓励采用多种融资方式筹集公路建设资金的。相对于公路建设时的投资，国内外经济组织受让收费公路权益的行为也可以理解为其对公路建设的滞后投入，是符合《公路法》鼓励社会资金投入公路建设的基本原则的。因此可以说，不仅发展收费公路是允许的，转让收费公路权益也是法定允许的。

规范转让行为维护各方权益

《中国交通报》记者：《公路法》、《收费公路管理条例》都对收费公路权益转让进行了规定，为什么还要出台《办法》？
许如清：收费公路权益转让行为最早是1994年在广东省出现的，之后各地纷纷效仿。同年，国务院就加强国有企业产权交易管理问题发出明传电报。根据明传电报的精神和要求，结合当时各地公路收费权转让的实际情况，交通部1996年出台了部门规章《公路经营权有偿转让管理办法》（以下简称9号令）。
虽然在当时的情况和条件下，9号令对规范收费公路权益转让行为起到了积极的作用，但由于各地对公路收费权转让相关法律制度存在理解上的差异，在实际运作中也暴露出一些问题。比如有的地方违规或越权审批项目，部分转让项目技术等级标准不符合国家规定要求，审批转让期限过长，转让价格不合理，个别转让项目重收费轻养护等。
因此，制定《办法》，既是落实《收费公路管理条例》的要求，也是解决收费公路权益转让管理工作中存在的问题、适应当前经济社会和公路建设发展新形势的现实需要。《办法》对于进一步规范收费公路权益转让行为，加强对转让行为的监管，维护转让方、受让方以及公路使用者的合法权益都具有十分重要的意义。

权益转让不能改变收费公路的公益性公共性

《中国交通报》记者：有人认为经营性收费公路以赢利为首要目的，政府还贷收费公路转为经营性公路，改变了公路的公益性公共产品的特性，损害了公众利益。请问您如何看待这个问题？
许如清：首先需要说明的是，公路属于公益性基础设施，归国家所有，收费公路也不例外。前面已说过，收费公路权益转让只是在公路建设资金不足的情况下实施的一种融资手段。《办法》明确指出：转让收费公路权益的公路、公路附属设施的所有权仍归国家所有，受让方拥有的仅是其转让期限内的公路收费权益。因此无论是政府还贷收费公路还是经营性公路，均为公益性基础设施，都具有公益性公共产品的特性。
政府还贷收费公路转为经营性公路，不仅不能改变公路的公益属性，而且也不能因此影响公路使用者的权益。因此，《办法》对转让后的公路维修、养护、联网收费、路政管理等也都进行了详细的规定，目的就是要确保收费公路权益转让后的公路技术质量和公共服务水平。
其实，《办法》的很多条款都体现了收费公路公共性和公益性的特性。比如规定国家严格控制收费公路权益转让，特别对政府还贷收费公路转为经营性公路，要在综合考虑转让的必要性、合理性、社会承受力等因素的基础上严格限制；严格限定公路收费年限，杜绝通过转让随意延长收费年限的行为；转让期限已满的收费公路须保证相关设施良好并由国家无偿收回；因社会公共利益需要等原因，国家可以提前收回收费公路，同时给予受让方补偿。
由此可见，收费公路权益无论如何转让，最终都要由国家收回进行统一管理。

严格限制的原则贯穿转让全过程

《中国交通报》记者：《办法》规定要严格限制政府还贷收费公路转让为经营性公路，“严格限制”的具体内容或要求是什么？
许如清：国家允许依法转让收费公路权益的同时，要求对转让行为进行严格控制，严格限制的原则贯穿转让的全过程。首先，《办法》第九条明确了四类禁止转让行为，一是将一个依法批准的收费公路项目分成若干段转让收费权；二是将收费公路权益项目与非收费公路权益项目捆绑转让；三是受让方没有全部承继转让方原对政府和社会公众承担的责任、义务；四是将政府还贷公路权益无偿划转给企业法人。
另外，对收费权的评估、转让成交价、受让方应该具备的条件（包括财务状况、商业信誉）等作了严格规定，并要求必须采用公开招投标的方式选择受让方。
特别值得一提的是，在总结了十多年来收费公路权益转让的经验和教训的基础上，《办法》就行业监管的内容、办法、方式等进行了具体规定，具有较强的指导性和操作性，有利于加强行业监管，强化行业自律。

重点督察公路经营企业

《中国交通报》记者：您提到《办法》对行业监管进行了具体规定，行业监管的主体是谁？如何保证监管的有效性？
许如清：《办法》规定国务院交通运输主管部门主管全国收费公路权益的转让工作，国务院发展改革部门和财政主管部门依据各自职责负责相关工作。因此，行业监管的主体主要是指交通运输主管部门，部分内容涉及上述其他两个部门。
为了保证监管的有效性，我们将就加强收费公路权益转让管理工作提出具体要求。各省级交通运输主管部门将重点监督检查本地区范围内的公路经营企业有关公路收费项目、收费依据、收费范围、收费标准、收费年限等内容。对于监督检查的结果将要求按照《政府信息公开条例》的相关规定，主动予以公开，以接受社会监督。

因社会公共利益需要，国家可以提前收回已转让权益

《中国交通报》记者：《办法》提到“因社会公共权益需要等原因”，国家可以提前收回转让的收费公路权益，具体是指哪些原因？
许如清：公路是公益性基础设施，是公共产品，本该由政府出资建设和管理。由于政府用于公路建设资金的匮乏，只有通过贷款、转让收费公路权益、吸纳社会资金等方式来筹集更多的资金建设公路。而在政府有了足够的财力时，出于维护社会公共利益的需要，完全可以进行回购。
以二级收费公路的“政策变化”为例。收费公路政策实施初期，由于二级公路造价相对较低，投资风险较小，人们对二级公路项目的效益预期相对较高，因此，大量的资金都投向了二级收费公路。随着高等级公路的快速发展，二级公路收费额在逐年下降，一些收费公路还出现了还贷困难的问题，目前收费公路存在的规模大、站点多等问题，也主要体现在二级收费公路上。因此，国家已经决定逐步撤并现有二级公路上的收费站点，并确定在东部地区不再建设二级收费公路。这也是《办法》规定二级收费公路权益不允许转让的主要原因。对此项政策的调整变化，必然会涉及到此前已转让的二级公路收费权项目。对于这些项目，国家就可以依财力状况，采取回购的方式处理。

将对转让项目进行清理整顿

《中国交通报》记者：《办法》实施后，对于以往已经转让的、不符合《办法》规定的收费公路项目将如何处理？
许如清：以往在收费公路权益转让过程中的确存在一些不规范的行为，前面已经提到了。目前交通运输部正会同国家发改委和财政部，对已经转让的收费公路项目中存在的问题进行研究，并正在拟定清理整顿方案，待报请国务院批准后实施。清理整顿将会依政策区分不同时期、不同情况予以妥善处理。

公路建设需各级财政加大投入

《中国交通报》记者：目前我国经济发展迅速，国家财力不断增强，既然公路的属性是公共产品，为什么还要发展收费公路、实施收费公路权益转让政策呢？
许如清：从目前我国公路交通的发展实际看，不论是路网规模、路网结构，还是服务功能，都还不能满足经济社会发展的需要，公路交通仍需要继续加快发展。《收费公路管理条例》明确提出，公路发展应当坚持非收费公路为主，适当发展收费公路。这意味着在公路建设投资中，必须尽可能地提高国家财政投入所占的比例，减少社会资金（包括政府贷款）的投入，只有这样才能逐步减少直至取消收费公路。
然而实际情况是，虽然国家财政投入公路建设资金的绝对额在不断增加，但其占公路建设总投资的比例却在逐年下降。以2001年至2006年全国公路建设投资情况为例，国家财政投资所占比例已从20.22%降到了11.09%，下降了近一半；而其他投融资方式筹集的资金比例却在不断上升。这个事实说明，国家财政收入用于公路建设的资金不仅无法满足需要，而且缺口已越来越大。当然，我们也理解随着国家财力的增强，方方面面需要各级财政给予支持的事项也在增多，在现阶段，公路建设所需的资金还难以由各级财政完全承担。
因此，在坚持和强调公路的公益性基础设施属性，呼吁各级政府增加财政性资金投入公路建设的同时，在一定条件下，我们也还需要鼓励社会资本投入公路建设，这既是满足经济社会发展需要，实现多元化融资的一种有效手段，也是弥补政府投资能力不足的有效途径。
但社会资本的投入是特许经营，这是必须明确的。我们将站在服务于国民经济和社会发展大局，服务于社会主义新农村建设，服务于人民群众安全便捷出行的高度，审视收费公路的规范管理问题。既要确保投资者的合法权益，也要确保社会公众的利益。