□ 卢汉欣

应新西兰鲁吐鲁瓦市政府和澳大利亚博伍德市政府的邀请，今年5月下旬，省人防办组织考察团一行6人，赴新、澳二国考察调研，考察时间虽短，但收获颇丰。总的感到新、澳两国地广人稀，自然资源丰富，农牧业发达，环境保护成效显著，全社会福利化程度较高，但是仍然能够做到居安思危、加强民防建设，对防灾救灾和应急管理高度重视，这些都给我们留下了深刻的印象。

一、新、澳二国民防工作的主要特点

（一）民防法规建全完善，民防建设有法可依

新西兰在30年代就建立有应急预警委员会，在二战结束时新西兰对民防事务的兴趣有所降低。50年代的核威胁使新西兰在1959年建立民防部，但法定的权力没有明确是否包括防自然灾害，是否局限于核进攻威胁范围内。1962年新西兰制订了民防法，确定成立国家民防委员会、抗灾应急或防主要灾害当局、地区专员机构和地区民防委员会。1983年的民防法改变了全国民防委员会的职能，使之从一个咨询机构转变为一个进行有效民防计划和准备的责任机构。该机构特别强调对政府部门、消防勤务和医疗卫生部门在受灾时的要求作出反应，进行资源配置。 1989年新西兰成立了科学咨询委员会，其任务是协助制订计划和实施防灾抗灾管理。新西兰重视当地民防建设，要求地方委员会建立民防组织，在包括民防在内的整个民防和应急管理范围内开展工作。

澳大利亚早在上世纪五、六十年代就制定了民防法律并在实践中不断修改完善。他们的民防工作完全在其相关法律的框架下进行，联邦与各州、各级地方政府、各灾害管理部门在减灾工作中的职责分工、权限范围以及救灾物资、资金调拨等关键环节均有法律予以明确和保障。在澳大利亚的应急法制中，应对突发事件方面相关的问题包括：联邦的职责；联邦反应计划和各级之间的合作；海外协助和国际计划中涉及澳大利亚的相关部分；地方危机管理制度等等。从澳大利亚应急法制的现状来看，危机管理行为都有相应的法律规范作为依据和准则，政府机构所制定的政策、采取的措施须有议会的立法作为根据，这有利于保证突发事件应对处理措施的正当性和高效性。如《澳大利亚危机管理法》规定了政府机构处理突发事件的权力来源、内容、行使权力的程序、对公民权利的限制和救济、议会的监督权等等。按宪法规章，当澳大利亚的国家安全受到严重威胁时，联邦政府可以根据宪法赋予的防卫权力采取行政或立法手段，确保澳大利亚人民的安全。各洲和地方政府在国家法律的框架下，根据各自的实际情况，都制定了相应的法规，来保证民防工作有章可循，从而保护民众生命财产的安全。

（二）防灾减灾组织严密，各级任务分工明确

我们考察的第一站到新西兰鲁吐鲁瓦市政府，该市的二名防灾减灾专业工作人员负责接待了我们，他们对新西兰及鲁吐鲁瓦市政府如何做好防灾减灾工作情况给我们进行了介绍。新西兰位于环太平洋火山地震带上，是地震多发国，平均每年发生大小地震近3000次。历史上新西兰曾因地震严重受灾，1931年发生在北岛内皮尔的里氏7.9级地震和1942年发生在惠灵顿地区的里氏7.2级地震，分别造成了大量人员伤亡和建筑物严重损毁。2011年2月22日，新西兰第二大城市克赖斯特彻奇(基督城)发生里氏6.3级地震，造成185人遇难，周边地区受损严重。鲁吐鲁瓦市政府对做好防震救援工作高度重视，一是成立防灾救援机构。州政府成立职业的防灾救援紧急服务队，市政府成立紧急救援队，市政府成立的救援队一般为义务性质，遇到灾难情况发生，人员为临时召集；二是防灾救灾任务分工明确。市政府救援队的成员，根据各自的工作职责，接到救援命令后，能够迅速到达指定位置，开展救援工作；三是市政府重视对公民的防灾减灾教育。多年来，该市政府能够及时印制各种防灾减灾的宣传品，其内容包括灾害的识别、预防，以及如何自救、互救等，所有公民人手一套，市政府尤其重视对学校学生的防灾教育。经过长期的宣传普及，普通民众大都清楚地震发生后如何应对。四是市政府高度重视防灾救灾指挥协调工作。对防灾救灾的指挥协调，市政府统一建设，信息化资源设备统一管理，比如，市警察局新建办公场所，市政府将全市防灾救灾指挥协调中心统一建在警察局办公大楼内，防止多头建设、多头管理、资源浪费。基于对地震造成惨重损失的反思总结，新西兰各级政府在抗震减灾方面不断摸索，现已形成一套实用有效的经验和做法。

（三）防灾救援机构设置完善，应急管理资源配置合理我们考察的第二站到澳大利亚博伍德市政府，该市原市长（现任州议员）负责接待我们。澳大利亚在战略上一直是一个处于低威胁的国家，因此其民防工作的重点是放在对付自然灾害上。澳大利亚于1974年成立了国家应急管理委员会，后改为国家应急管理署，是澳大利亚民防的最高机构。每个州都设立了相应的组织机构，在自己的立法和计划框架内工作。国家应急管理署的日常机构是联邦应急管理局，该局受国防部直接领导，其主要职责是，平时负责台风、暴雨、地震、干旱、瘟疫、森林火灾、海上搜巡等重大灾害事故的救援和协调，制订应急管理政策、计划，协调各州与联邦的关系，协调财政计划，管理应急培训学院等；战时主要负责人口疏散、防空等。澳大利亚国家救灾组织每年召开一次由联邦出资、各州（准州）应急勤务主任参加的会议。会议内容包括训练、支援、公共意识、通讯、民防等问题。

新西兰、澳大利亚两个国家在防灾救灾的体制建设上形成了上下联通、纵横交错的格局。机构的设置和机制的运行，充分体现了防灾救灾和应对紧急事件的职能，其科学性和合理性十分明显，应急管理资源配置比较合理，充分调动各级组织、各级机构防灾救援工作的积极性。

（四）环境保护成效显著，城市建设布局合理

环境保护与城市防护有着密不可分的关系，城市防护中除了对战争、灾害的抗击与抵御之外，那就是要加强对赖以生存自然环境的有效保护。在环境保护方面新西兰、澳大利亚两国比其他国家做得更好，难怪联合国有关组织要把“最适合人类居住地区”的荣誉授予他们。对新、澳两国在环保方面作出的成绩，考察团成员体验颇深。他们发展经济注重生态平衡，开发旅游不忘环境保护；政府立法加大资金投入，公众受益成为自觉行动。可能造成污染的项目，有再大效益政府也不通过；不含有机物质的肥(饲)料，有再好效果农户也不施用。新、澳两国始终不懈地守住“病从口入”关，也难能可贵。在新西兰入境时，我们目睹了海关人员和农业部动植物检验检疫人员，他们的高度负责精神令我们敬佩和学习，他们对每位旅客携带的行李物品认真检查询问，不放过任何一个疑点。

新西兰、澳大利亚两国环境保护的成效，具体表现在城市规划、景区建设及人与自然的和谐等方面。绿地景观是城市规划的基石。以澳大利亚悉尼为例，设计师们受到“城市花园”理念的启发，充分体现“城市依托地形来建设，将自然景观引进城市及周围，让城市融入大自然之中，实现人与自然最佳结合”的构想。

新西兰、澳大利亚两国政府十分重视对海洋、森林、公园绿地的保护。

二、几点启示

新西兰、澳大利亚两国虽然在政治制度、意识形态及地域环境等方面与我们不同，但他们重视防灾救灾、居安思危意识、环境保护理念、政府对公益项目投入的利用率等，都值得我们在扬弃中加以借鉴。

（一）充分发挥法律法规的保障作用。新、澳两国重视法治，坚持依法行政、以法治国。如澳大利亚的消防工作由国会颁布相关法规，各州可依据实际制定细则，自行划分责任区，设置职能机构，明确工作标准。就博伍德市而言，消防部门主要有两项职能：一是建筑工程防火审批；二是施救保护范围内的火灾事故。为确保建筑物消防安全措施的落实，博伍德市政府规定所有市内建筑，无消防部门的审核签字，政府不发建筑许可证；工程竣工，无消防部门验收，政府不发允许使用证。在处理这些问题的手续和程序都十分严格，没有任何松动和回旋的余地。而反思我们在审批或执法等过程中，却不同程度地存在着法律法规不够健全、实施细则不够具体的问题，执法过程中也存在有法不依、执法不力等现象，严重妨碍着法律法规保障作用的发挥。我们应当学习和借鉴新、澳等国好的经验、好的做法，通过立法程序和普法教育，进一步增强全社会的法律意识，形成有法必依、遵章办事、相互监督的良好氛围。

（二）努力增强有备无患的危机意识。澳大利亚悉尼地铁车站距离地面20多米，主要是为了用于战时的防护；地下建有多处通道与出入口相连，便于在发生重大灾害事故时人员的掩蔽、疏散；平时纳入联邦民防管理组织的职权范围。据记载，除了第二次世界大战期间日本飞机轰炸过达尔文港之外，澳大利亚本土上从未发生过战争。只是在第一、二次世界大战中，他们和新西兰组成澳、纽联合军团赴欧亚大陆参战。处在这样的背景下，澳大利亚的主要城市都建造了庄严肃穆的战争纪念馆，馆中陈列当年使用或缴获的军事装备，介绍参战部队与官兵的简要事迹，供广大市民和国外旅游者参观与瞻仰。近年来，在出兵伊拉克、东帝汶，引发多起针对澳洲人恐怖爆炸事件后，他们特别重视反恐。当前，我省多地相继投资规模较大的地下工程建设，比如福州地铁工程建设，莆田凤凰山广场、文献路等平战结合人防工程建设，可以参考澳大利亚悉尼的有益做法，对地下工程可以设置掩蔽、疏散功能的尽量完善，并注重其功能的人性化。

（三）努力完善人防各种配套设施建设。像新西兰和澳大利亚这样“高福利”、无战火、少灾害的国家，能够做到居安思危、常备不懈是很不容易的。我国因长期的和平环境，部分人员中居安思危的思想意识在逐渐淡化。福建省因其特殊的地理区位，作为全国唯一一个“一类防空”省份，尽管每年各地都有组织以防空防灾为主题的各类演练和宣传教育活动，但与其他省份和地区相比仍存在着一定的差距。尤其是在警报试鸣和疏散演练行动的深度广度还不够完善和深入。我们应当从新西兰和澳大利亚两国采取的举措和方法中得到有益启示，一是要进一步加强人防警报试鸣和疏散演练工作；二是要加强人防的宣传教育力度，提高广大民众居安思危和国防意识，大力普及自救互救的常识与技能；三是要加强人防工程的配套设施建设工作；四是要加强指挥通信信息化建设的统一规划、统一管理，防止出现各自为战、资源浪费的现象。

（作者单位：省人防办）