近些年来，“非典”、三鹿奶粉事件、南方雪灾、汶川地震、“新冠肺炎”疫情等等，这些突发的公共危机事件对我国的执政能力和治理能力发起了一次又一次的挑战和考验，全面提升基层政府的公共危机管理能力已是迫在眉睫，乡镇政府公共危机管理能力亟待提高。

一、当前乡镇政府公共危机管理中面临的现实困境

十九大报告将防范化解重大风险与精准脱贫、污染防治并列为三大攻坚战，且居于首位。报告明确要求，打造共建共治共享的社会治理格局，推动社会治理重心向基层延伸。今年突发“新冠肺炎”疫情，我们坚持全国“一盘棋”，从中央到地方，从城市到农村，齐心协力抗击疫情，打赢了一场声势浩大的疫情防控人民战争。但是在看到喜悦成绩时，我们还应该清醒的看到在疫情防控中，暴露出我国治理体系和治理能力的存在一定的不足和短板，特别是乡镇政府在发挥公共危机管理职能时存在的问题更加突出。

(一)农村公共危机的存在形式

1.自然灾害引发的农村公共危机事件。我国自然地理环境复杂，地质构造独特，是遭受自然灾害最严重的国家之一，且发生频繁，种类繁多，如沙尘暴、洪灾、泥石流、雪灾等，这些灾害都会产生重大的影响，使农民生活秩序遭到破坏，经济利益受到损失。

2.公共产品供给不足和公共服务能力落后引发的危机事件。广大农村的公共产品供给和公共服务水平与城市相比有一定差距，一旦危机降临，供给和服务水平跟不上，则无法科学应对解决危机，势必导致不可预测的严重后果。

3.农民民主权利受损引发的群体性事件。随着社会文明进步，人民群众民主法治意识逐渐增强，对发展维护自身利益有更高需求，对政府执政能力有更高期望，如果政府在落实政策方面侵害了群众的民主权利，产生利益纠纷，政府处理不当，极易导致上访、围堵政府等不良事件的发生，造成不良后果。

4.突发传染性疾病引发的公共卫生事件。近年来，我国加大了对农村环境污染治理和人居环境改善及卫生防治工作的力度，农村整体环境取得了很大的改观，农民身体健康状况整体提升，许多传染病得到了消除和控制。但是我国面临的传染性疾病形势依然严峻，近些年出现了不少传染性极强的疾病，包括“非典”肺炎、埃博拉、中东呼吸综合征、H1N1禽流感、新冠肺炎等，由于农村基础设施较差，医疗水平偏低，疫情抵御能力有限，因此农村很容易成为各种传染性疾病的重灾区。

(二)当前乡镇政府公共危机管理存在的主要问题

随着国家治理能力的提高，我国公共危机管理体系日趋完善，取得了一定的效果。自2003年“非典”之后，我国各级政府对公共危机管理给予了高度关注，及时完善危机管理体系，将提高危机应对能力作为治理变革的重点。2006年国务院颁布《国家突发公共事件总体应急预案》《突发事件应对法》等一系列法律法规，再到十八大以来，中央高度重视应急管理工作，组建应急部门并强化工作统筹和应急管理。在此次疫情发生后，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上发表重要讲话，强调完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系。这些举措有力地提升了我国治理能力。我国社会治理的重点和难点都在基层，而乡镇政府作为农村直接管理主体，加强公共危机管理能力具有十分重要的现实意义。笔者从此次疫情防控工作入手，对汉滨区石梯、五里、沈坝、大竹园、晏坝5个镇办的公共危机管理工作开展了调研。通过调研，发现5个镇办存在以下共性问题。

1.乡镇干部危机管理意识不强。俗话说“上面一根针，下面千条线”，农村是各项政策落实的“最后一公里”,是社会治理的“末梢神经”。乡镇干部的危机意识直接关系到政府危机管理的成效。乡镇各项工作都是党政一把手负总责，主要领导干部危机意识都比较强烈，在危机出现时能够主动作为，积极应对，有效的将危机控制到最小化，使群众的生命和财产损失降到最低。但是，除了领导干部以外的基层干部特别是村级干部危机意识令人堪忧。在危机来临时，他们只能“等、靠、要”，等待上级指示开展工作，依靠上级发挥职能，向上级争取人力财力支持，不能主动作为，在危机面前显得很无力，角色模糊，甚至成为“旁观者”，从而影响干部形象，政府权威随之受损。

2.乡镇政府应对公共危机事件的软硬件储备仍显不足。汉滨区因处陕南山区，多数乡镇在大山深处，极易发生洪灾和滑坡、泥石流等自然灾害。调研中笔者了解到，乡镇政府应对公共危机管理的硬件能力仍显不足。危机管理工作的支出占财政预算一定的比例，能够保证常见灾害发生时具备必要的物质储备能力，并且对自然灾害的应对已有了丰富的经验，应急储备较为完善。但是面对重大传染性疾病和各种未知的、不可预测的突发事件发生，却手足无措。主要表现为防控意识落后、防控能力与物质储备相对薄弱。例如，在这次疫情中，口罩、酒精、消毒液等消毒物品十分紧俏，城市里供不应求，对于位处偏远山区、物流不发达的乡镇，更是一罩难求。乡镇政府工作人员和村级干部的防护用品由上级政府分发，或者依靠社会组织资源捐赠，自行购买的渠道都十分有限，更无法保障村民的防护措施到位。从软件储备上看，缺乏公共危机管理专业人才。在基层工作实践中，乡镇工作繁杂，人员有限，干部各个都是多面手，身兼数职，负责的领域多，应对公共危机时，由于专业化水平有限，很容易错失危机应对的最佳时机，甚至导致危机事件影响范围扩大，造成更大的损失。

3.乡镇政府对群众公共危机的宣传普及力度不够。没有危机意识就是最大的危机。良好的公共危机意识是公共危机管理的基础。在危机管理过程中，政府是治理主体，如果单纯发挥管理职能是不够的，还需要加强对群众的宣传和培训力度。在调研中，笔者采访了几位村干部和村民，村干部表示他们大多数自身文化水平有限，对应对危机掌握的知识也只是皮毛，在危机面前显得很被动，主要依赖于政府的统筹安排和应急管理。村民普遍回答没有应对危机的经验和公共危机基本常识。基于这些原因，我们不难理解为何在疫情发生期间，镇村干部辛苦驻扎在村口要道开展疫情防控，个别乡村依然存在少部分村民抱着侥幸心理，没有佩戴口罩，走亲访友、聚众娱乐，和乡村干部玩“躲猫猫”游戏，使得疫情防控工作难上加难。

4.群众参与严重不足。长期以来，我国应对公共危机主要依靠政府，在农村，由于群众的危机意识和自我保护能力的缺失，加之志愿服务工作推进缓慢，导致群众参与危机管理的积极性不高、主动性不强，加重乡镇政府管理难度。

5.网络舆情重视程度不高。随着科学技术飞速发展，互联网的大力普及，网络移动媒体已成为政务公开、学习交流、互通往来的重要平台。在农村，农民普遍都拥有智能手机，均能使用微信和QQ、抖音等社交媒体，能很快接收到国际国内重大新闻和实时信息，加速了信息传播，但也存在一些村民的微信群里散布不实信息甚至谣言的情况发生，引发村民的恐慌。政府这时就要勇敢发声，通过网络将危机的实时信息准确及时告知村民，避免引起不必要的恐慌。

二、提升乡镇政府公共危机管理能力的实现路径

(一)强化公共危机管理理论学习和实践操作，提高镇村两级干部和群众的公共危机意识。将公共危机管理理论培训纳入公务员培训体系和党校(行政学院)培训课程内容及日常的业务学习范围，定期对镇村干部进行危机管理专业知识培训，在学习中形成危机理念和底线思维。在日常生活中，大力宣传普及各种危机应对常识，比如邀请危机管理的专业人才到镇村开展宣讲和实战演练，还可以播放具有警示意义的灾难性电影，如韩国大片《流感》等教育影片，采取最直观群众最易接受的方式中树立危机意识，使其应对危机的能力不断增强。

(二)争取更多的财政资源支持，为乡镇政府危机管理提供物质保障，提高政府应对危机的硬实力。物质和财政资源是政府危机管理的基本保障，乡镇政府在发挥职能时，由于自身基础设施落后，物质保障和财政保障跟不上，会直接导致危机产生和扩大的风险率增加。现行条件下，乡镇政府缺乏对危机事件监测、预警和应急处理能力，现有的应急物质储备能力只能满足已发生的且可控的突发事件，对不确定的、易变化的突发危机则无力应对。因此，各级政府要加大对公共危机管理的预算，设立专项基金，确保专款专用，建立监督制度，完善资源储备，以便在危急时刻调动资源，化解重大风险，维护社会稳定。

(三)吸收公共危机管理专业人才，壮大乡镇政府公共危机管理队伍。增加公共危机管理专业的岗位和编制设置，吸引更多的大学生通过报考公务员、事业单位考试进入乡镇队伍序列，为更好应对危机做好人才储备，增强乡镇政府应对公共危机的软实力。

(四)调动群众参与公共危机管理的积极性，形成人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。通过这次疫情，我们可以看到疫情形势如此严峻，仅仅依靠党员干部是不够的，还需要公众参与。目前，志愿服务体系在农村开展的进度缓慢，也是群众参与管理积极性不高的原因之一。乡镇政府可以借助新民风建设推进群众参与管理的积极性，比如依靠村里有权威的老乡贤、老党员、老教师、老干部、村民代表等精英村民来开展危机事件的宣传和防控工作。通过榜样的示范和引领作用，带动村民共同参与到公共危机管理和乡村社会治理工作中。

(五)构建公开透明、准确及时的危机信息沟通机制，提升乡镇政府网络舆论引导能力。当前，我们处在“人人都是麦克风”的网络时代，互联网应用渗透在生活的方方面面，对于基层政府而言，网络舆论引导能力既是基层政府的基础工作，又是长期的挑战。在公共危机管理中，应对危机固然重要，公众的心理建设也必不可少。乡镇政府不仅要将党的国家政策方针传递到群众，还要将信息及时准确公开于众，特别是在突发危机事件中，如能主动及时将危机实时信息告知群众，可大大降低公众获取信息的成本，稳定公众情绪，增强群众应对危机的信心。

(作者单位：汉滨区委党校)

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