“数字柬埔寨”：政府数字化转型的SWOT分析

柬埔寨数字公共服务始于2000年，政府通过系列措施在数字基础设施、人才培养和法律法规等方面取得了一定进展，但受资金、人力等限制成果有限。随着第四次工业革命带来的深刻变革和信息化纵深发展，建设数字政府成为提升政府治理效能的必经之路，新冠疫情也为全球数字政府建设按下加速键，柬埔寨政府抓住机遇颁布实施《2022-2035年柬埔寨数字政府政策》，推进“数字蝶变”，计划于2035年实现政府数字化转型，以更好的行政服务经济发展。柬埔寨政府转型之路优势与劣势并具，机遇与挑战并存，本文将对柬埔寨数字政府建设进行SWOT分析以观未来发展前景。

一、优势Strengths

1.国内政局稳定

2018年柬埔寨人民党在第六届国会大选中获得全部席位，洪森首相成功连任，通过实施一系列发展措施，柬埔寨国内政局走向稳定。2022年6月柬埔寨举行的第五届乡分区理事会选举是2023年国会大选的前奏和预演，此次乡选中执政党人民党获胜，在全国11622个乡分区理事会中，人民党获9376席，占80.6%，主要反对党烛光党获2198席，占18.9%。乡选作为国会大选的风向标，结果表明了大部分柬埔寨民众支持人民党继续领导国家。同时在柬埔寨人民党内部已决定首相洪森为2023年大选首相候选人，柬埔寨王家军副总司令兼陆军司令洪马奈作为未来首相候选人。[1]

同时，2022年7月28日柬埔寨国会审议通过了第十次宪法修正案，经西哈莫尼国王签发王令已正式生效实施，新增条文规定在任首相辞职后，大选中获胜的政党可以推荐党员接任首相。柬埔寨内阁表示该修正案有两个主要目标，一是为确保国家最高机关，特别是领导国家总体工作的行政部门能够持续运转，二是为确保和维护国家和平、社会安全、公共秩序和政治稳定。国内政局稳定将使得人民党领导的柬埔寨政府可持续地执行数字政府建设政策。

2.疫情复苏势头良好

根据《日经亚洲》2022年8月公布的“新冠疫情复苏指数”排行榜，柬埔寨在120多个国家和地区中排名第二。[2]柬埔寨卫生部公布的最新数据显示柬埔寨新冠疫苗接种率近95%，成为世界上疫苗接种率最高的国家之一，高接种率为巩固免疫防线、恢复社会经济提供了保障。新冠疫情防控工作取得重大成果后，柬埔寨于2021年11月15日全面开放国门，2022年3月17日全面恢复落地签证，成为东南亚首个免除健康证明和快筛要求的国家。自2022年7月11日起，未接种疫苗或未完全接种疫苗的旅客入境柬埔寨时，若快速检测结果呈阴性，无需再进行隔离。

与此同时，柬埔寨经济活动正在加快复苏，投资项目数量持续上升，2022年前7个月国际贸易额总额达到328.2亿美元，同比增长21.3%。东盟与中日韩宏观经济研究办公室（AMRO）预测柬埔寨2022年经济将增长5%。[3]社会全面开放和经济快速复苏为柬埔寨政府实施数字化转型措施创造良好条件。

3.政策支持与部门协作

柬埔寨政府高度支持数字政府发展，数字经济和数字社会理事会领导协调各相关部门有效执行数字经济和数字社会政策框架，同时监督和评估实施效率及成果。柬埔寨邮电通讯部负责协调执行数字政府政策，发挥邮电通讯部经验优势引领数字革命。政府各部门积极参与数字政府建设，配合邮电通讯部统筹安排，部门间沟通密切。

4.人口年轻化

人口结构年轻化是柬埔寨数字发展的巨大优势。目前，柬埔寨人口超过1600万，年龄介于15岁至35岁的青年人占柬埔寨总人口的56%左右，青年人对互联网新事物接受程度高，可以快速掌握数字技术，该人口红利成为推动柬埔寨数字化转型的催化剂，推动电子政务的普及。

5.高网络普及率和低流量费用

柬埔寨是世界上移动互联网普及率最高的国家之一，2021年柬埔寨移动电话注册数量达2053万个，约合总人口的122.84%，连接到互联网的智能设备1735万部。截至2022年2月底，柬埔寨移动互联网用户数量达到近1770万人。[4]根据柬埔寨政府提出的目标，2025年，城市地区的高速互联网覆盖率将达到100%，而乡村地区则须达到70%。预计到2027年，柬埔寨偏远地区将实现网络畅通全覆盖。

表1 2021年柬埔寨2G、3G和4G服务的覆盖范围

此外，柬埔寨电信服务价格实惠，柬埔寨是东南亚地区数据流量费用最低的国家，也是亚洲排名第三低的国家。[5]目前柬埔寨共有38家互联网服务提供商，主要提供商有Smart Axiata、Metfone和Cellcard等，行业内的竞争激烈加之政府倡导，使得网络费用下降，从而增加柬埔寨民众对互联网的使用度，为数字政府建设提供有力支撑。

二、劣势Weaknesses

1.法律法规缺失

当前柬埔寨缺乏关于建设数字政府的法律法规，特别是针对数据安全、网络安全等方面的立法尚处于萌芽时期，数据安全保护水平低。2022年1月柬埔寨政府颁布《个人身份信息数据管理、使用和保护次法令》，允许私人机构与内政部签署协议或谅解备忘录，以便有权使用个人信息数据提供服务。[6]新法令规定加强个人信息数据管理，但柬埔寨还未出台数据保护专门性立法，相关部门正着手拟定个人信息和隐私保护法、电子交易法及网络犯罪法等，以配合数字和科技领域的迅速发展，但法律起草过程将花费较长时间。

2.数字基础设施不完善

柬埔寨数字信息系统方面的投资与中央和地方政府公共服务项目增速不匹配，政府资金有限，无法满足数字基础设施建设需求。通讯基础设施仍未覆盖全国，且服务质量有待提升，未正式推出5G商用的相关政策和规划。各政府部门根据自身需要开发的数字信息系统相互独立且存在信息不一致或重复问题，可进行共享、交换和互操数据的系统数量不足，国家级信息中心、数据中心缺失。当前只有约30%的部门依靠国内信息中心储存数据，其他部门则需使用外国云技术。

3.ICT人才缺乏

在ICT生态快速演进的时代，人才建设已经成为数字社会经济发展的决定性因素。而当前柬埔寨具备数字素养的人口不足30%，公共和私人领域对数字知识技术普及不足、ICT人才缺乏是政府数字化转型的艰难挑战。据柬埔寨专门机构报告，若要支持政府现存数字系统3年时间的发展、维护和管理，存在近800人的专业人员缺口。

根据柬埔寨教育、青年与体育部的报告，目前柬埔寨有129所高等院校，其中公立院校48所，2020-2021学年毕业专科生7985名、本科生31056名、硕士研究生4159名和博士研究生55名。但在本科生中，学习STEM专业的学生仅占31%，其中基础科学占5%，信息技术占10%，工程学占8%。[7]过去五年来，学习STEM的学生比例仅上涨不到4%,旨在发展STEM的“新一代学校”（New Generation Schools）改革成效甚微。STEM专业在柬埔寨的发展仍处于不成熟阶段，传统的教师为主教学模式、过时的教学材料、落后的实验室设备、科研项目资金不足等都是主要挑战和限制。

图1 2020-2021学年柬埔寨本科生毕业年级专业情况

4.公私合作机制不健全

柬埔寨公私合作生态系统尚不完善，在提高发展速度、促进创新等方面动力不足。由于政府和企业之间合作机制的不完善和不连续，在目前已开发的政府系统中，约有24%的系统无法由各部门直接修改软件编码来升级服务。由于大部分系统都由企业提供，开发后一般很少能够改动，各部门也不掌握系统编码，所以给系统维护、功能改进、系统联通等造成极大障碍，增加各类成本，为建设可持续数字政府带来困难。

三、机会Opportunities

1.工业革命4.0

以数字化、网络化和智能化为标志的第四次工业革命带来人工智能、区块链、云计算、5G和大数据等新一代信息技术，当今社会正在发展成为一个集物理与数字、线上与线下高度融合的世界。第四次工业革命有力推动政府向智能化、数字化转型，柬埔寨可抓住前沿技术发展改善政务服务，利用好第四次工业革命为政府数字化转型提供的助力。

2.通信领域方兴未艾

2015年《电信法》的出台使得柬埔寨通信领域的长期发展有了可靠的政策法律基础和保证。2020年柬埔寨电信行业收入达11亿美元，约占国内生产总值的4.2%，此比例高于其他发展中国家。一直以来柬埔寨都为创新和高科技产业、基础设施等领域的投资项目提供投资奖励，以此推动柬埔寨经济社会发展。2021年10月，《新投资法》正式生效，数字产业、具有创新及研究发展的高科技产业等享有投资优惠，包括长达9年的“免税期”等。[8]柬埔寨正计划向国内外移动运营商发放5G网络服务许可证，以鼓励国内外移动运营商参与5G发展建设。各项利好政策将促使柬埔寨通信领域持续发展，进而促进政府数字化转型升级。

3.全球电子政务发展趋势

新冠肺炎疫情加速推进了全球数字政府转型，数字政府作为国家数字化转型的“重中之重”，受到各国普遍重视，许多国家推出数字政府战略，以数据为中心，强化电子参与，创新地使用新技术。在此背景下，柬埔寨要汲取电子政务发展指数“非常高”的国家的有益经验，合理借鉴其政府数字化转型战略，把握全球电子政务发展趋势，规避马太效应。

4.双边多边合作框架

作为东盟的成员国，柬埔寨面临东盟推进数字化发展的机遇，要积极参与落实《东盟数字总体规划2025》和《东盟数字一体化框架》。《东盟数字总体规划2025》所制定的行动包括提升固定和移动宽带基础设施质量并扩大覆盖范围、提升电子政务服务质量并扩大其使用等。《<东盟数字一体化框架>行动计划2019-2025》通过促进无缝贸易、保护数据、实现无缝的数字支付、拓展数字人才、培养创业精神和协调行动六大领域，推动东盟地区的数字互联互通。[9]柬埔寨可乘东盟数字发展东风，利用区域协同大力发展信息通信基础设施、引进领先数字服务和技术。

数字化转型过程中，东盟倚重外部合作伙伴国、利益相关者和私营部门提供资源、开展项目合作。中国作为数字发展大国和领先者，与东盟在信息通信技术领域一直保持着密切合作。2005年中国与东盟建立“面向共同发展的信息通信领域伙伴关系”后，双方电信部门每年均举行部长级磋商。当前中国和东盟正抓住新一轮科技革命和产业变革机遇，在智慧城市、5G、人工智能等领域打造合作新亮点。中国“数字丝绸之路”建设和东盟数字一体化框架下，柬埔寨可充分利用双边和多边合作机会，缩小数字鸿沟，加快数字政府建设步伐。

四、威胁Threats

1.数据安全风险

数字政府的运转靠数据驱动，但数据安全风险为数字化转型带来严重威胁。目前柬埔寨约30%的数据系统由私人企业或发展伙伴管理，约18%的系统数据存储在国外云端系统，面临信息数据泄露的高风险。政府还存在数据易丢失的风险，尽管许多部门通过设置密码、使用防火墙来保护数据系统，但56%的部门未检查评估过网站和内部系统安全，77%的部门未评估过其系统存在的风险，88%的部门未执行数字安全基本标准的规定。数据安全相关法律的缺失也提高了数据滥用和非法访问等相关风险。同时在数据采集、共享、传输、应用过程中涉及非常多的部门主体，数据安全管理责任难以界定。

柬埔寨政府工作人员的身份尚未数字化，访问信息系统时无需进行身份验证使系统和数据面临风险。此外，仅有22%的政府部门配备了数字安全专门人员，若数据系统突发故障或遭受外部攻击时，主管部门无法及时有效地应对处理，就进一步加大了数据安全风险。由于柬埔寨各个政府部门，特别是基层单位，抵御网络攻击的能力参差不齐，在数据共享过程中一旦薄弱部位被利用，极易引发全局渗透风险。

2.其他威胁

突发性重大自然灾害将在较长时间内影响数字基础设施，例如海底光缆、陆上光缆和数据中心等。地缘政治危机、网络战、贸易战等都将对联通设施、数字政府建设等造成影响，若缺乏应急方案，将会阻碍柬埔寨政府数字化转型。

柬埔寨政府主动顺应经济社会数字化转型趋势，出台《2022-2035年柬埔寨数字政府政策》，数字政府建设迎来新发展时期。工业革命4.0时代的到来和全球数字政府发展浪潮为柬埔寨带来新机遇，国内政局稳定、疫情复苏势头良好、政策支持与部门协作、人口年轻化、高网络普及率和低流量费用使柬埔寨政府数字化具有较大优势，但面临法律法规缺失、数字基础设施不完善、ICT人才缺乏和公私合作不健全等主要问题，同时数据安全风险漏洞颇多。在此情况下，柬埔寨政府要善用优势把握机遇，同时沉着应对挑战规避风险。东南亚作为“数字丝绸之路”核心区，中国与东盟国家在数字政府建设领域合作空间广阔，未来中国可在数字基础设施建设和数字人才培养等重点领域为柬埔寨提供助力，鼓励企业加大对柬数字产业投资力度，继续与柬埔寨在数字政府领域开展深入合作。

（作者：杨珂萱 北京外国语大学亚洲学院柬埔寨语专业 本文仅代表作者个人观点，与北京大学区域与国别研究院立场无关，文责自负。引用、转载请标明作者信息及文章出处。）

[1]លទ្ធផលនៃសន្និបាតរបស់គណ:កម្មាធិការកណ្តាលលើកទី ៤៣ របស់គណបក្សប្រជាជនកម្ពុជា（《柬埔寨人民党第43次中央委员会会议成果》），ថ្ងៃ​ទី២៤ ខែ​ធ្នូ ឆ្នាំ២០២១，វែបសាយគណបក្សប្រជាជនកម្ពុជា，https://www.cpp.org.kh/details/300066

[2]Japan tumbles in COVID recovery ranking as infections surge, Nikkei Asia, August 6, 2022, https://asia.nikkei.com/Spotlight/Coronavirus/COVID-19-Recovery-Index/Japan-tumbles-in-COVID-recovery-ranking-as-infections-surge

[3]Cambodia: Resilient Growth Backed by Strong Fiscal Stimulus and High Vaccination Rates, AMOR, August 11, 2022, https://www.amro-asia.org/cambodia-resilient-growth-backed-by-strong-fiscal-stimulus-and-high-vaccination-rates/

[4]ចំនួនអ្នកប្រើប្រាស់អ៊ីនធឺណេត（移动互联网用户），វែបសាយនិយ័តករទូរគមនាគមន៍，https://trc.gov.kh/internet-subscriptions/

[5]កម្ពុជារាយការណ៍ពីវឌ្ឍនភាព និងសមិទ្ធផលថ្មីៗ ក្នុងវិស័យសិទ្ធិមនុស្ស ជូនវេទិកាអង្គការសហប្រជាជាតិ នៅហ្សឺណែវ（《柬埔寨向联合国人权理事会报告柬人权方面新进展》）, FERESHNEWS, ថ្ងៃទី១៣ ខែកក្កដា ឆ្នាំ២០២២, http://www.freshnewsasia.com/index.php/en/localnews/249177-2022-07-13-05-09-07.html

[6] អនុក្រឹត្យស្ដីពី ការគ្រប់គ្រង ការប្រើប្រាស់ និងការការពារសុវត្ថិភាពទិន្នន័យអត្តសញ្ញាណបុគ្គល（《个人身份信息数据管理、使用和保护次法令》），វែបសាយក្រសួងមហាផ្ទៃ，ថ្ងៃទី៤ ខែមករា ឆ្នាំ២០២២，https://www.interior.gov.kh/document/detail/1042

[7]សន្និបាតបូកសរុបលទ្ធផលការងារអប់រំ យុវជន និងកីឡា ឆ្នាំសិក្សា២០២០-២០២១ និងលើកទិសដៅឆ្នាំសិក្សា២០២១-២០២២（《柬埔寨教育青年与体育部2020-2021学年工作总结和2021-2022学年工作目标大会》）, វែបសាយនៃក្រសួងអប់រំ យុវជន និងកីឡា, ថ្ងៃទី២៥-២៦ ខែមេសា ឆ្នាំ២០២២,http://www.moeys.gov.kh/index.php/kh/education-congress-2020/reports/4337.html#.YvI1YXZBzD5

[8]ច្បាប់ស្តីពីវិនិយោគនៃព្រះរាជាណាចក្រកម្ពុជា（《柬埔寨王国投资法》）,វែបសាយក្រុមប្រឹក្សាអ្នកច្បាប់នៃទីស្តីការគណៈរដ្ឋមន្ត្រី,ថ្ងៃទី២០ ខែតុលា ឆ្នាំ២០២២, https://www.coj.gov.kh/wp-content/uploads/2021/10/L1021-014.pdf

[9]《聚焦东盟数字经济发展（二）:<东盟数字一体化框架>及其行动计划》，驻东盟使团经济商务处，2022年1月25日，https://www.ccpit.org/indonesia/a/20220125/20220125bfw8.html